Il dibattito dottrinale

Le letture dottrinali della Clausola Sociale Orizzontale si sono concentrate su alcuni aspetti che possiamo così riassumere: la vincolatività e il valore della stessa.

Quanto al primo profilo, la dottrina si è interrogata soprattutto in merito al valore attribuibile alla clausola, chiedendosi se ad essa sia opportuno attribuire una natura propriamente giuridica o meramente politica.

Il dubbio sorge relativamente alla debolezza dell’espressione “tiene conto”, (tradotto dall’inglese “shall take into account”), adottata dalla Commissione Europea nella formulazione dell’art. 9 TFUE. Tale scelta stride rispetto al valore precettivo delle diverse formulazioni letterali adottate nelle altre Clausole Orizzontali contenute nel Trattato: basti la lettura del contenuto dell’art. 11 TFUE, secondo il quale le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente “devono essere integrate” nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, o dell’art. 12 del medesimo Trattato sull’esigenza di protezione dei consumatori che “sono prese in considerazione”, o dell’art. 13, dove è previsto che l'Unione e gli Stati membri “tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali”.

D’altro canto però, se ci spingiamo oltre nella lettura delle altre Clausole Sociali Orizzontali, ovvero le previsioni di cui all’art. 8 TFUE, secondo il quale l’Unione “mira” ad eliminare le ineguaglianze e, ancora “mira” a promuovere la parità tra uomini e donne e a combattere le discriminazioni, (art. 10 TFUE), la scelta del verbo “tiene conto” non sembra conferire una importanza minore al tema delle preoccupazioni sociali, considerato l’assodato impegno dell’Unione Europea nel promuovere, ad esempio, la parità dei sessi, nonostante il verbo “mira” sia meno precettivo dell’espressione “tiene conto” o “tiene pienamente conto”.

Premettendo un approccio prudenziale obbligatorio, Donata Gottardi370 _{ritiene che non si debba arrivare a un eccesso di self}

restraint della dottrina; pertanto, alla clausola sociale non va

370 _{GOTTARDI D., Tutela del lavoro e concorrenza tra imprese nell‘ordinamento}

dell‘Unione Europea, in AIDLASS, n. 45, Annuario di diritto del lavoro, Il diritto del lavoro nel sistema giuridico privatistico, Atti delle giornata di

assegnata natura meramente politica, ma la medesima forza vincolante attribuita alla Clausola Orizzontale destinata alla lotta alle discriminazioni di cui all’art. 10 TFUE, da tempo presente nell’ordinamento e di riconosciuta portata precettiva371_.

Della stessa opinione Perulli, che la riconduce alla sfera della hard law: “considerata di natura vincolante, e quindi riconducibile all‘hard law, la clausola sociale influisce sulle modalità del coordinamento delle politiche europee, garantendo, con un inedito intreccio co-regolativo di hard e soft law, la necessaria coerenza tra iniziative economiche, coesione e solidarietà sociale372_”.

Indubbio è ancora, secondo Villani, “il suo valore normativo, oltre che di orientamento politico per l‘Unione Europea373_{”. L’autore giustifica}

questa affermazione ricordando l’obbligo di motivazione degli atti dell’Unione, posto dal secondo comma dell’art. 296 TFUE, secondo il quale “gli atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai trattati” e l’annullabilità, ai sensi dell’art. 263 TFUE di un atto che risulti pregiudizievole per uno degli obiettivi ricordati nell’art. 9 TFUE, come ad esempio la preoccupazione per la tutela della saluta umana, perché “la Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione”.

Per Bronzini, il valore della clausola rimane “incerto”: se cioè sia meramente di natura “politica”, utile a fornire elementi di orientamento interpretativo per la Corte di Giustizia o indirizzare gli organi dell’UE a motivare i loro provvedimenti anche dal punto di vista dell’”impatto sociale”, o se ne sia invece ipotizzabile la giustiziabilità. Secondo l’autore, le espressioni usate sembrano voler trascendere la mera natura politica della clausola: ciò si desume dalla collocazione nel testo che il legislatore ha scelto per la clausola, inserendola nel titolo II denominato “disposizioni di applicazione generale374_{”, ma anche dal fatto che l’art. 7 TFUE irrobustisce gli}

371 _{Vedi BRONZINI G., Il modello sociale europeo nel Trattato di Lisbona, in}

BASSANINI F., TIBERI G., (a cura di), Le nuove istituzioni europee, Bologna, Il

Mulino, 2008, pp. 109 ss.

372 _{Cfr. PERULLI A., La responsabilità sociale dell‘impresa: verso un nuovo}

paradigma della regolazione?, in PERULLI A. (a cura di), La Responsabilità

Sociale dell‘impresa: Idee e Prassi, Bologna, Il Mulino, 2013, pp. 13 – 72.

373 _{Cfr. VILLANI U., La politica sociale nel Trattato di Lisbona, op. cit., p. 47.} 374 _{L’articolo è inserito nella parte intitolata “Le politiche e il funzionamento}

impegni presi proclamando che «l‘Unione assicura la coerenza fra le varie politiche e azioni, tenendo conto dell‘insieme dei suoi obiettivi e conformandosi al principio di attribuzione delle competenze»; in particolare, l’inciso sulle competenze fa pensare che i redattori del Trattato si siano preoccupati dell’incidenza della clausola sociale, circoscrivendone l’ambito di operatività, e dandone per scontata la natura vincolante.

La vincolatività della clausola, a mio avviso, è certa. Del resto, lo stesso Comitato Economico e Sociale Europeo ribadisce la vincolatività giuridica della Clausola Sociale Orizzontale dichiarando che “il CESE e tutte le sue sezioni specializzate devono tenere nella debita considerazione la Clausola sociale orizzontale e le altre clausole orizzontali altrettanto vincolanti dal punto di vista giuridico (articoli da 8 a 12 del TFUE375_{) nei loro pareri e negli altri lavori condotti al} fine di rafforzare la dimensione sociale dell'UE376_”.

Passando invece al valore della clausola, essa è stata definita in diversi modi dalla dottrina: “notevole377_{”, “promettente}378_{”, “di tenore}

generale379_{”, o addirittura identificata come “another new future of the}

Lisbon Treaty380_{”. In altri casi invece è stata definita “blanda}381_{”, non}

rappresentando un efficace antidoto alla modernizzazione degli ordinamenti nazionali di diritto.

375 _{Art. 8 TFUE: “Nelle sue azioni l'Unione mira ad eliminare le ineguaglianze,}

nonché a promuovere la parità, tra uomini e donne”; Art. 10 TFUE: “Nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione mira a combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale”; Art. 11 TFUE: “Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni dell'Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”; Art. 12 TFUE: “Nella definizione e nell'attuazione di altre politiche o attività dell'Unione sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei consumatori”.

376 _{Punto 1.6, Parere 2012/C 24/06 del 26 ottobre 2011.}

377 _{BRONZINI G., Tutela dei disoccupati, lotta alla povertà e contrasto}

dell‘esclusione sociale nell‘Europa del ―dopo-Lisbona‖, in Relazione rivista per il Convegno organizzato dal Consiglio nazionale forense sul tema ―La salvaguardia dei diritti dell‘uomo e delle libertà fondamentali‖, Celebrazione dei LX anni della firma della Convenzione Europea, Roma, 17-19 Giugno 2010.

378 _{Cfr. BRONZINI G., Il Trattato di Lisbona: funzionerà il ―compromesso}

dilatorio‖?, in Quest giust., 2008, p. 143.

379 _{Cfr. ALAIMO A., CARUSO B., Dopo la politica i diritti: l‘Europa ―sociale‖ nel}

Trattato di Lisbona, in WP C.S.D.L.E. ―Massimo D‘Antona‖ INT – 82/2010, p. 11.

380 _{Cfr. POCHET P., DEGRYSE C., Social Policies of the European Union, in Global}

Social Policy, vol. 10, n. 2, 2010, p. 249.

381 _{Cfr. CANTARO A., La politica dell‘occupazione, in Mangiameli S.(a cura di),}

L‘ordinamento europeo. Le politiche dell‘Unione, vol. III, Milano, Giuffrè,

Ferrara la definisce diversamente come “un valido strumento di governo e di attuazione dell‘approccio integrato, ovvero del metodo del social and economic mainstreaming, inteso come armonico e coerente insieme di politiche della concorrenza, di politiche industriali attive e di politiche di coesione sociale e territoriale382_{”. Si tratterebbe, in}

particolare di una social mainstreaming “di natura trasversale” perché, “fondandosi su un approccio integrato, aspira a rendere generale e ordinario il paradigma della tutela di determinati obiettivi sociali nell‘azione pubblica, facendo sì che questi ultimi siano garantiti non solo da misure di intervento mirate, da dalla loro incorporazione sistematica in tutte le politiche pubbliche383_{“. Ulteriormente la natura}

trasversale può declinarsi anche in un senso ulteriore, ossia sul piano del metodo di produzione normativa: la clausola sociale diventa, infatti, una norma di cui si deve tener conto nell‘ambito degli interventi sia di hard che di soft law384_”.

Come evidenziato dalla distanza delle posizioni prese dalla dottrina, la funzione e l’importanza della Clausola Sociale Orizzontale potrà essere valutata appieno solo a seguito di un intervento chiarificatorio da parte della Commissione Europea, che ne espliciti la concreta applicazione, come auspicato peraltro dalla dottrina stessa: “.. the Horizontal Social Clause needs to be clarified in its meaning and scope and made operative as soon as possible, especially by linking it with the already existing procedural framework for the impact assessment of EU policies. The clause can serve as a lavarage for systematically and transversally identifying and, if possible, quantifying, the social impact of all EU policies, thus encouraging (or even making possible) a better balancing385_{”. Solo in questo modo la Clausola Sociale Orizzontale}

non rimarrà solo “l‘espressione di un desiderio386_{” ma potrà assumere}

rilevanza ai fini del controllo di legittimità degli atti dell’Unione e

382 _{Vedi Strategia Europa 2020 della Commissione Europea, Com (2010) 2929, cit.}

nota 34.

383 _{FERRARA M. D., L‘integrazione europea attraverso il ―social test‖: la Clausola}

Sociale Orizzontale e le sue possibili applicazioni, op. cit. p. 312.

384 _{FERRARA M. D., L‘integrazione europea attraverso il ―social test‖: la Clausola}

Sociale Orizzontale e le sue possibili applicazioni, op. cit., p. 313.

385 _{FERRERA M., Mapping the Components of Social EU: A critical Analysis of the}

Current Institutional Patchwork, in MARLIER E., NATALI D.,(Ed. by), Europe 2020,

Towards a More Social EU? Work & Society n. 69, Brussels, P.I.E. Peter Lang S.A,

2010, p. 60.

386 _{JACOBS A., Labour Law, social security and social policy after the entering}

info force of the Treaty of Lisbon, in European labour law journal, n. 2, 2011,

degli Stati Membri da parte della Corte di Giustizia, assicurando così il perseguimento di uno sviluppo durevole.

L’articolo 9 TFUE è una disposizione che vuole “chiaramente imprimere un‘intima coerenza alle azioni degli organi sovranazionali in modo da coniugare – per dirla con Jürgen Habermas – le ragioni dell‘integrazione sistemica con quelle dell‘integrazione sociale impedendo che le misure di natura economica o di rafforzamento della competitività della ‗zona Europa‘ prevalgano su quegli obiettivi di coesione e solidarietà che l‘Unione ha da tempo accolto nei sui Statuti primari387_{”. Una lettura poi combinata della clausola di cui all’art. 9}

TFUE e quella in materia di lotta alle discriminazioni, di cui all’art. successivo, chiarisce l’intenzione delle due disposizioni di “impedire che “le misure di natura economica o di rafforzamento della competitività della ―zona Europa‖ prevalgano su quegli obiettivi anti-discriminatori, di coesione e solidarietà che l‘Unione ha voluto accogliere fra i suoi principi-obiettivi388_”.