D. lgs.lgt n 75 dell’ 8 febbraio
6.3 Il dibattito attorno alle ‘politiche di González’ Strategia di smobilitazione delle masse contadine, trappola elettorale o politica d
sviluppo?
Il programma di aiuti e tutele pensato nella forma del trasferimento di reddito denominato Subsidio agrario para trabajadores residentes en
Andalucía y Extremadura, ed integrato dai programmi di inserimento
lavorativo finanziati attraverso il Plan de Empleo Rural, è stato, non di rado, al centro dell’attenzione pubblica, del dibattito accademico e del confronto fra le opposizioni politiche. In questo modo è divenuto oggetto di valutazioni diverse che hanno dato luogo a pareri discordanti.
Nell’opinione degli intervistati per questo lavoro di ricerca, l’esistenza di specifiche garanzie di welfare offerte al collettivo dei lavoratori agricoli andalusi è, nel complesso, giudicata in maniera fortemente positiva. Secondo uno degli intervistati, a lungo incaricato come Defensor del Pueblo Andaluzo:173“in tutti i paesi rurali la cosa più
positiva è rappresentata dal criticato PER (…) un mezzo efficace per prendersi cura delle popolazioni rurali, per evitare la fuga verso le città, per fornirgli i mezzi necessari a vivere dignitosamente”174. Da una
prospettiva differente, un’opinione altrettanto positiva è espressa dal presidente della Federación Andaluza de Empresas Cooperativas
Agrarias (FAECA): “l’idea e l’intenzione avuta negli anni ‘80 è stata
173 L’intervistato ha detenuto l’incarico di Defensor del Pueblo Andaluzo dal 1996 fino al 2013.
La figura del Defensor del Pueblo è prevista dall’art. 54 della Costituzione spagnola e disciplinata a livello autonomico, in Andalusia, dalla legge 9/1983. Eletto dal parlamento andaluso con un mandato di 5 anni rinnovabili, la missione principale del Defensor del Pueblo è quella di proteggere, salvaguardare, difendere, rendere esigibili i diritti e le libertà dei cittadini, aiutandoli nel rapporto con le amministrazioni pubbliche qualora queste abbiano agito in maniera non corretta. Per informazioni più dettagliate si veda:
http://www.defensordelpuebloandaluz.es/en_un_minuto
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molto buona così come buoni sono i risultati della politica stessa. Il settore agricolo andaluso è cresciuto moltissimo ma anche tutto l’intorno si è sviluppato. Nei paesini si è generato un micro spazio economico interessante, le persone hanno potuto continuare a vivere dove possiedono la terra godendo di una rete di servizi buona”175 Secondo il direttore del Servicio Andaluz de Empleo (SAE) è anche per merito delle politiche di
González che: “l’Andalusia oggi ha un potente settore agricolo e che il
63% della popolazione vive in municipi sotto i 100.000 abitanti nei quali è garantito un accesso a servizi e ad infrastrutture pubbliche di qualità”176.
Nelle parole di un contadino residente a Pinos Puente, un paese a vocazione agricola in provincia di Granada, questo programma: “è servito
a molta gente per mandare a scuola i figli e curarli meglio e quindi per progredire”177. Secondo il segretario della federazione agricola del
sindacato Unión General Trabajadores (UGT) di Granada, quella posta in essere: “dai partiti di sinistra è un’opera di politica sociale che ha
risposto ad una domanda amplissima, che protegge una categoria sociale importante, che ha evitato emigrazioni di massa e conseguente degrado urbano”178. Simile opinione esprime anche il vicedirettore provinciale del
settore prestazioni del Servicio Público de Empleo Estadal (SEPE) di Granada, per il quale: “i benefici del sistema sono chiari, in assenza di
queste politiche la gente sarebbe stata costretta ed emigrare o a vivere in condizioni di marginalità sociale”179. Per il sindaco di Fuente Vaqueros,
municipio rurale in provincia di Granada: “in proporzione all’entità del
finanziamento, la politica di González è l’investimento di bilancio che ha apportato il maggior benessere e sviluppo perché ha consentito investimenti che hanno beneficiato la generalità dei cittadini”180. In
sostanza, senza insistere nell’elencarli, è la totalità degli intervistati a
175 presidente FAECA Granada, intervista del 30 ottobre 2014, Granada. 176 direttore capo SAE, intervista del 20 maggio 2014, Madrid.
177 bracciante agricolo, intervista del 15 novembre 2014, Pinos Puente (Granada). 178 segretario federazione agricola UGT, intervista del 18 novembre 2014, Granada.
179vicedirettore provinciale Settore Prestazioni, SEPE, intervista del 28 novembre 2014, Granada. 180sindaco Fuente Vaqueros, (PSOE), intervista del 13 novembre 2014, Fuente Vaqueros
182 ritenere molto importante per lo sviluppo economico e sociale andaluso l’esistenza di queste politiche. Chiaramente, molti individuano anche numerose questioni problematiche,nella maggior parte dei casi, relative a come queste politiche abbiano avuto effetti di “disincentivazione al
lavoro”181, a come si sia generata una “usanza del sussidio”182, a come
questo abbia prodotto una sorta di “cronicizzazione”183, perché quello che
era “un sistema di protezione sociale finalizzato a complementare i redditi
si è trasformato in un modus vivendi”184. Secondo il segretario della
federazione agricola del sindacato UGT di Granada, il limite maggiore risiede nel fatto che l’esistenza del sussidio ha contribuito a mantenere “un
enorme disaggiustamento tra manodopera presente e necessità concrete della produzione agricola, vincolando all’agricoltura un numero importante di lavoratori che in effetti il settore agricolo non può assorbire”185.
Nel dibattito scientifico sono numerose le analisi critiche condotte. Si è scritto molto in proposito, tanto che è possibile accennare alle principali posizioni assunte tipologizzandole per comuni considerazioni.
Una ricerca del 1997 (Cansino), descrive il sistema previdenziale ed assistenziale ideato dal governo González non solo come terreno privilegiato della frode e dell’imbroglio ma anche come insieme di meccanismi che queste frodi avrebbe teso ad incentivare. Inoltre, sono diversi gli studiosi che hanno guardato alla politica del sussidio e dei Plan come ad una strategia di contenimento delle rivendicazioni bracciantili. Infine, forse questo l’argomento più dibattuto, la politica del sussidio e del
Plan è stata discussa in quanto peculiare strumento di fissazione del
consenso elettorale.
181vicedirettore provinciale Settore Prestazioni, SEPE, intervista del 28 novembre 2014, Granada. 182vicesindaco di La Zubia, (PP), intervista del 21 novembre 2014, La Zubia (Granada).
183docente di diritto del lavoro e della previdenza sociale; Secretaria de Estado de Empleo presso
il Ministero del lavoro e della previdenza sociale di Spagna (2010-2011), Intervista del 20 marzo 2014, Madrid.
184 presidente Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores de Granada (ASAJA), intervista dell’
11 novembre 2014, Granada.
183 Nel 1984, al termine del primo anno di attivazione degli strumenti del Plan de Empleo Rural e del Subsidio agrario para trabajadores residentes en Andalucía y Extremadura, si registravano, in Andalusia,
156.141 operai bracciantili percettori di sussidio agricolo, calcolati come media mensile. Nel 1990, anno in cui la cifra toccò i suoi massimi storici, se ne conteggiavano ben 257.658. Ad inizio anni 2000, si registrava una media mensile di 203.877 operai a tempo determinato beneficiari dell’indennità.
Grafico 1, Serie storica evoluzione beneficiari sussidio di disoccupazione agricola, Fonte Ministerio de Empleo y Seguridad Social, elaborazioni a cura dell’autrice.
Il numero di percettori dell’indennità ha subìto il suo più importante incremento nel periodo compreso tra l’anno della sua prima implementazione ed il 1990, aumentando, in questo lasso di tempo, di 101.517 unità. Al contrario, a cavallo tra 1991 e 1992 si è registrato un vistoso calo (83.804 unità). A seguire, nel decennio successivo, la quantità media di beneficiari andalusi del sussidio di disoccupazione si è aggirata attorno alle 200.000 unità. In generale, esiste una correlazione fra la decrescita del dato numerico in oggetto e i cicli economici espansivi,
184 dovuta al verificarsi di migrazioni intersettoriali di manodopera agricola precaria (si pensi all’Expò di Siviglia del 1992). Il rilevante calo 1990- 1992 può anche essere riconnesso ai cambiamenti apportati con la già citata riforma del 1990 (R.D. n.1387) che intervenne sulla disciplina di cui al RD 3237/1983 al fine di limitare l’accumulo indiscriminato di più indennità agricole all’interno di uno stesso nucleo familiare.
Tuttavia, come si diceva, l’analisi del dato numerico relativo al collettivo dei percettori del sussidio rivela, secondo Cansino Muñoz- Repiso (1997), docente di economia politica dell’Università di Siviglia, la presenza di meccanismi distorsivi del mercato del lavoro generati dalla politica stessa e di pratiche fraudolente volte alla percezione indebita dell’indennità. Specificatamente, il disegno previdenziale implementato determina, secondo lo studioso, l’indisponibilità del lavoratore ad incrementare la sua offerta di lavoro186, indisponibilità che spiegherebbe
l’apparentemente paradossale richiesta di manodopera straniera in un contesto ad alta disoccupazione. Nella stessa ricerca, lo studioso si dedica anche a calcolare il possibile Tasso di Incentivo alla Frode187 generato dal
sistema previdenziale agricolo di Andalusia ed Estremadura. Il tasso, calcolato come rapporto tra il reddito percepito in situazione illegale sul reddito percepito in situazione legale, è positivo, soprattutto se quantificato considerando la situazione tipo di un’intera unità familiare che offre lavoro. Secondo l’autore, il comportamento fraudolento che lo stesso disegno previdenziale incentiverebbe, consiste nell’assumere fittiziamente le mogli dei propri dipendenti attribuendogli alcune delle giornate di lavoro fra quelle svolte dai congiunti. Questo secondo
186 Questa mancata disponibilità ad incrementare il proprio monte lavoro è misurata con un tasso,
il TIT, Tasa de Incentivo al Trabajo, calcolato come rapporto tra l’ammontare dei redditi all’aumentare l’offerta di lavoro su l’ammontare dei redditi prima di aumentare l’offerta di lavoro.
187 TIF, Tasa de Incentivo al Fraude, calcolato come rapporto tra reddito percepito in situazione
185 elemento distorsivo sarebbe all’origine della decisa femminilizzazione sperimentata dal collettivo dei percettori del sussidio188.
Come si indicava più sopra, la seconda delle argomentazioni critiche a cui si vuole accennare, descrive l’indennità di disoccupazione speciale e i fondi del Plan de Empleo come strumenti di smobilitazione delle masse contadine finalizzati ad allontanarle dalle lotte rivendicative per la proprietà della terra. Una politica, quella di González, che avrebbe operato uno spostamento delle rivendicazioni operaie “dal diritto alla terra al meno fastidioso diritto al sussidio” (Palenzuela, 2010: 97). Nell’ottica di questi autori, pur essendo indubbio che il sussidio abbia prodotto un importante aumento dei redditi e che abbia favorito il mantenimento della popolazione in questi territori, riducendone il tasso migratorio e frenandone lo spopolamento, è altrettanto indubitabile che il programma di tutela del lavoratore agricolo andaluso ed estremegno è parte di una strategia globale volta a sedare le lotte operaie e sindacali. La tutela prevista, proprio perché così ideata “è la misera plasmazione di un diritto sociale sempre sottostimato (…), pensato e disegnato più come un regalo che come un diritto (…) che ha contribuito a diffondere un’immagine assolutamente falsa dell’Andalusia come terra sussidiata” (Cejudo, Maroto, Navarro, 2013: 709-711). Un meccanismo di natura perversa (Palenzuela, 1992) a causa del quale la mobilitazione collettiva cessa di
188La femminilizzazione del collettivo dei braccianti agricoli andalusi percettori di sussidio
rappresenta, in effetti, un trend decisamente rilevante. Nel periodo compreso fra 1984 e 2000 si è sperimentato, infatti, un aumento del numero di donne all’interno del collettivo dei percettori di sussidio agricolo pari al 585%. Processo particolarmente accentuatosi durante anni di espansione economica, quando i lavoratori di sesso maschile migrarono verso altri settori di impiego (generalmente quello edile). Già nel 1991 in Andalusia il 53% del collettivo è donna. Cfr. R. Román Collado, El subsidio agrario en cifras (1984-2001), in J.M. Cansino Muñoz-Repiso (a cura di), El campo Andaluz y Extremeño: la protección social agraria, CES Consejo Economico y Social, Madrid, 2003. Per ulteriori approfondimenti analitici circa le principali dimensioni quantitative del fenomeno, si veda anche: J.M.Cansino Muñoz-Repiso, El subsidio agrario por desempleo a travéz de sus cifras en Andalucía, in Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 31/2001, pp.71-89; E.Cejudo García, J.C. Maroto Martos, F. Navarro Valverde, El subsidio de desempleo agrario en Andalucía: de limosna de desmovilización campesina a ayuda territorial necesaria, Granada, 2013; B.Sánchez Reyes, J.Vicéns Otero, El impacto del subsidio agrario sobre la evolución de la población en Andalucía y Extremadura, Revista del Ministerio de Trabajo y Inmigración, 86/2010, pp.131-144.
186 aver senso perché ad essa si sostituisce la preoccupazione, di natura individuale e a carattere burocratico, di “aver messo apposto le carte della disoccupazione” (Palenzuela, 2010: 87). Secondo Izcara Palacios (2007) la presenza del sussidio e dei Planes de Empleo ha favorito la pianificazione di dotazioni infrastrutturali e di servizi pubblici basici ed ha avuto importantissimi risultati in termini di contrazione della povertà rurale, trasformandosi, appunto, in uno dei pilastri dell’economia domestica dei braccianti. Tuttavia, proprio data questa sua significatività, è stata capace di generare una “cultura della dipendenza, quasi sostitutiva della cultura del lavoro e del sudore” (2007: 213) e di sottrarre ai braccianti andalusi l’identificazione emotiva, identitaria e di classe con la terra. Questa sottrazione, in quanto perdita identitaria, avrebbe generato un forte sentimento di esclusione sociale. In definitiva,secondo questi autori, la politica previdenziale a tutela del bracciantato andaluso ed estremegno ha contribuito al mantenimento degli operai agricoli in un circolo vizioso di povertà, precarietà reddituale e deprezzamento del capitale umano, intrappolandoli all’interno di logiche di sottoimpiego. Per altri, più cauti, studiosi, sebbene: “la politica ideata aveva ed ha la propria ragion
d’essere, era ed è necessaria, è possibile contestare il fatto che abbia mascherato, con una politica del lavoro, una politica dei redditi e che abbia coperto un deficit di politiche di programmazione economica e di sviluppo territoriale. Inoltre, almeno in parte, la politica di González è stata carente nello stimolare l’uscita del lavoratore dal sistema assistenziale, nel quale, dato il contesto economico difficile, a volte in effetti rimane intrappolato, come in una sorta di cronicizzazione per cui il circuito delle trenta giornate diviene il circolo vizioso della tua vita”189.
Infine, come si accennava in apertura del paragrafo, l’ultima fra le questioni sollevate che si vogliono discutere, è quella relativa agli impieghi politico-elettorali di queste indennità di previdenza ed assistenza
189 Docente di diritto del lavoro e della previdenza sociale; Secretaria de Estado de Empleo
presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale di Spagna (2010-2011), intervista del 20 marzo 2014, Madrid.
187 sociale. Come tratteggiato, la più forte fra le critiche mosse consiste nel ritenere che queste politiche previdenziali e del lavoro, implementate a speciale tutela del bracciantato agricolo andaluso ed estremegno, siano state ideate come strumento di cattura ed imprigionamento del consenso elettorale di questi gruppi. Più esattamente, alcune ricerche sostengono l’ipotesi per la quale questi strumenti di welfare hanno rappresentato un investimento politicamente redditizio che si è tradotto in un appoggio, solido e particolarmente apprezzabile nelle zone rurali e di disoccupazione endemica, alla forza politica che li ha partoriti, il PSOE. Altre analisi mettono in evidenza che queste politiche sono divenute un mezzo specificatamente clientelare, ossia, uno strumento attraverso il quale realizzare una distribuzione discriminatoria di favori in cambio di voti ed una selezione della classe amministrativa poco neutra. Queste considerazioni critiche sono condivise da studiosi di diversa provenienza disciplinare.
Secondo il giurista andaluso, Porras Nadales (1992), il risultato principale dell’implementazione dei Plan de Empleo e delle politiche di previdenza ed assistenza sociale in oggetto, consiste nella: “fidelizzazione dell’elettorato al partito maggioritario e in una stabilizzazione elettorale su basi clientelari rurali” (1992:505). Secondo lo studioso, specialmente nelle zone agricole, le preferenze elettorali sono chiaramente vincolate al meccanismo di percezione dei sussidi e si definiscono attraverso un meccanismo di scambio dove la percezione della rendita è uno dei due termini dello scambio stesso e l’altro, è il voto. Il sociologo rurale Cejudo García ritiene che queste misure abbiano ottenuto il raggiungimento di numerosi risultati latenti, forse più significativi dell’aiuto stesso che esplicitamente proporzionano. Grazie all’implementazione del sussidio: “gli impresari agricoli hanno potuto portare a termine, senza grandi difficoltà, il processo di capitalizzazione e ristrutturazione agricola che, diversamente, avrebbe incontrato feroci opposizioni; lo stato ha liquidato la questione bracciantile, che tanto spinosa si era rivelata; i braccianti
188 hanno la garanzia di un reddito; i partiti politici, specialmente il PSOE, hanno consolidato un clientelismo elettorale (…) mediante l’interiorizzazione progressiva di meccanismi di cattura ed imprigionamento dei voti” (2013: 225). L’opinione espressa in proposito dal politologo e storico Robles Egea (2003) è ancora più forte dato che egli ritiene quella di González una politica pianificata, sviluppata e mantenuta col fine principale di sostenere il clientelismo politico nei paesi agricoli. Lo studioso individua nel ruolo strategico assegnato ai sindaci ‘patroni e contrattisti’ l’origine di una forte personalizzazione del consenso su basi clientelari.
Diversamente, altri studiosi, fra i quali Josè Cazorla (1992) pur riconoscendo che il riparto di sussidi ha contribuito ad una forte stabilizzazione dell’elettorato spagnolo, ritengono che ad influenzare le preferenze elettorali sia un interesse collettivo, clientelare, ma non personalizzato. Il sistema dei sussidi definisce cioè “un clientelismo collettivo che si ascrive ad un patrono collettivo (…). Per cui, di fatto, in Andalusia una massa di persone la cui ideologia non coincide con il PSOE costituisce un fermo sostegno per il partito (…) ma i favori non sono distribuiti da signorotti o terratenenti e questo determina che si tratti di una varietà di clientelismo impersonale ed istituzionale” (1992: 16-20).
Il discorso costruito intorno a queste politiche previdenziali e del lavoro, pure in ragione della notevole centralità mediatica acquisita dal dibattito, ha avuto una forte eco nell’opinione pubblica non rimanendo confinato al solo ambito scientifico. Questo, anche per via di una certa preminenza che il tema ha acquisito nei discorsi delle opposizioni politiche, soprattutto durante la prima metà degli anni ‘90.
A tale proposito, secondo la studiosa granadina Susana Corzo (2002), i mezzi di comunicazione di massa hanno fortemente contribuito a formare nell’opinione pubblica l’idea che i beneficiari della politica fossero sospinti e per certi versi costretti a votare per un partito politico concreto. Si sarebbe generato, in questo modo, un processo di progressiva
189 delegittimazione del voto andaluso e di rafforzamento della percezione delle politiche del PER e del sussidio come identificabili con un voto di scambio prigioniero, con il clientelismo e con la corruzione190. Anche per
questa ragione, le politiche a tutela del bracciantato andaluso hanno rappresentato l’emblema dello strumento di welfare politicizzato.
Comunque, durante tutto il quattordicennio di governo nazionale socialista ed oltre,nell’opinione dei partiti all’opposizione queste politiche costituivano un deficit per la democrazia spagnola. Per tali forze di rappresentanza si è trattato di una politica di favore per Andalusia ed Estremadura e discriminante nei confronti delle Comunità Autonome che esprimevano altri tipi di maggioranza elettorale. Il sussidio e il PER sono stati ritenuti un’arma nelle mani del PSOE, la principale variabile in grado di spiegare l’elevato grado di preferenza e fedeltà elettorale accordata dagli elettori andalusi al partito socialista191. Un sistema capace di
190 La ricerca è condotta dalla studiosa attraverso l’analisi di 650 articoli di stampa pubblicati da
6 diversi quotidiani a tiratura nazionale. Gli articoli selezionati sono individuati in virtù della presenza di parole chiave come: voto di scambio, traffico di influenze, corruzione, nepotismo, favoritismo, insieme a PER o Sussidio agricolo o Andalusia. Attraverso l’analisi di questi articoli la studiosa individua alcuni temi portanti nel discorso pubblico delle testate prese in considerazione. In special modo gli articoli pubblicati da ABC e da EL MUNDO, sono, secondo l’autrice, volti a sottolineare la disfunzionalità delle politiche di impiego rurale, a delegittimare l’elettore andaluso mettendo in discussione la sua capacità di eleggere liberamente i propri rappresentanti politici, ad individuare i sindaci come i veri intermediari e beneficiari politici della messa in pratica di queste misure. Cfr, S. Corzo Fernández, El clientelismo político: El Plan De Empleo Rural en Andalucía. Un estudio de caso, Ed. Universidad De Granada, Granada, 2002.
191Durante il periodo compreso tra il 1982 e il 1994, in Andalusia, i risultati di tutte le diverse
competizioni elettorali sostenute, autonomiche, municipali e generali, registrarono schiaccianti vittorie del PSOE. In particolare, le convocazioni autonomiche comprese nel lasso di tempo (1982, 1986, 1990) videro vittorie del PSOE ottenute con maggioranze superiori al 50% o vicine a questa percentuale. La differenza tra primo e secondo partito (la UCD di Suarez poi CDS, mentre dal 1989 entra in scena il PP di Aznar) fu sempre superiore ai 20 punti percentuali. Anche alle elezioni municipali del 1983, 1987, 1991, il PSOE ottenne la vittoria nella maggioranza dei municipi andalusi. In questa fase non si definiva, però, uno sganciamento fra le preferenze elettorali degli andalusi e quelle del resto degli spagnoli. Di fatti, anche le elezioni generali del 1982, del 1986, del 1989 e del 1993, furono vinte dal socialista Felipe González. Dal 1994 in poi si è invece aperto, anche in Andalusia come nel resto di Spagna, un periodo di progressivo aumento della competitività elettorale che ha condotto al definirsi di un sistema