La “dimensione esterna” delle politiche europee nel Consiglio europeo di Tampere

Il primo di questi summit di particolare rilevanza sarà il Consiglio Europeo di Tampere del 1999, che definirà più precisamente le modalità per «l’istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia» dichiarato nel terzo pilastro del Trattato di Maastricht, proponendo una politica migratoria più aperta e trasparente, con l’abbandono dell’approccio “immigrazione-zero”. Questo Consiglio, di carattere straordinario, è convocato allo scopo di fissare un programma quinquennale comune, al termine del quale si sarebbe dovuto raggiungere un accordo in materia di ricongiungimenti familiari e status dei cittadini di paesi terzi residenti per lunghi periodi nei Paesi dell’Unione. Verrà anche richiesto agli Stati membri di provvedere a valutazioni dei flussi migratori in entrata e a previsioni future sul fabbisogno di

166 _{Il principio secondo il quale dovrebbe essere riservata alla Comunità europea (…) l’esecuzione}

di quei compiti che, per le loro dimensioni, per l’importanza degli effetti, o per l’efficacia a livello di attuazione, possono essere realizzati in modo più soddisfacente dalle istituzioni comunitarie che non dai singoli stati membri.

62 lavoratori, così da consentire un numero di ingressi proporzionato a tali stime167_.

Parallelamente a questa parziale apertura verso la migrazione legale, a Tampere si riafferma la priorità della lotta a quella irregolare. La realizzazione della necessità di cooperare con i paesi terzi per raggiungere una gestione efficace dei flussi migratori è evidente nel testo dell’art. 26, dove il Consiglio «chiede di sviluppare l’assistenza ai paesi di origine e di transito al fine di promuovere il rientro volontario e di aiutare le autorità di tali paesi a rafforzare la loro capacità per combattere efficacemente la tratta degli esseri umani e oer adempiere i loro obblighi di riammissione nei confronti dell’Unione e degli Stati membri»168_.

La grande novità che introduce il Trattato di Tampere è proprio l’esplicita dichiarazione di una “dimensione esterna” della politica comunitaria in materia di giustizia e affari esteri, che si esprime in «un approccio generale al fenomeno della migrazione che abbracci le questioni connesse alla politica, ai diritti umani e allo sviluppo dei paesi e delle regioni di origine e di transito. Ciò significa che occorre combattere la povertà, migliorare le condizioni di vita e le opportunità di lavoro, prevenire i conflitti e stabilizzare gli Stati democratici, garantendo il rispetto dei diritti umani (…) Un altro elemento fondamentale per il successo di queste politiche sarà il partenariato con i paesi terzi interessati, nella prospettiva di promuovere lo sviluppo comune»169_.

Secondo la lettura di Ricard Zapata-Barrero170_{, con il Consiglio straordinario del}

167 _{In materia d’ingressi, i singoli Stati manterranno ampio potere decisionale, sarà infatti solo}

l’iter procedurale ad essere comunitarizzato e saranno ad ogni modo presenti eccezioni e limitazioni da parte di alcune nazioni europee alla direttiva.

168 _{Art. 26 Conclusioni alla Presidenza del Consiglio europeo di Tampere 15 e 16 ottobre 1999,} www.europarl.europa.eu/summits/tam_it.htm

169 _{Ivi Art. 11}

170 _{Zapata-Barrero, R. La dimensión exterior de las políticas en el área mediterránea: premisas}

para un debate normativo, In: Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n° 2, 2013, pp. 1-38.

63 1999 l’Unione dichiara apertamente la volontà di mettere in atto strategie di gestione dei flussi al di fuori dei propri confini geografici. Queste strategie, andranno a toccare i campi della politica, dell’economia, dello sviluppo e del rispetto dei diritti umani, cioè campi che fino a quel momento erano stati considerati appannaggio delle politiche statali interne. In quest’ottica, avverrebbe uno sfaldamento sul piano territoriale tra il processo decisionale, che avviene in Europa e l’applicazione, nonché i risultati di queste decisioni, che avvengono invece sul territorio di un paese terzo171_{. Emmanuel Blanchard, riassume l’esternalizzazione}

delle politiche europee in materia di asilo e migrazione leggendole secondo una quadrupla logica: delocalizzazione delle frontiere giuridiche al di là dei confini geografici dell’UE, subappalto della gestione dei flussi ai paesi terzi, privatizzazione delle azioni di controllo delle frontiere tramite l’affidamento anche ad attori privati quali i vettori, tutto questo al fine di deresponsabilizzare l’Unione di fronte a casi di violazione dei diritti umani172_.

La metafora dell’esternalizzazione inizia ad essere usata, per definire le modalità di applicazione delle politiche migratorie europee, intorno al 2003. Questo termine, preso dal campo economico, sta originariamente ad indicare una «tecnica di gestione imprenditoriale che si avvale di una fonte produttiva esterna per lo svolgimento di una specifica funzione (…) attraverso l’acquisto all’esterno delle funzioni aziendali, l’impresa riduce così i costi operativi interni e, conseguentemente, i rischi di gestione che gravano, a seguito dell’esternalizzazione, su un altro imprenditore»173_.

171 _{Ivi p. 6.}

172 _{Blanchard, E. Qu’est-ce que l’externalisation?, In: migreurop.org (pubblicato: 20/03/2006,}

consultato: 21/11/2016) http://www.migreurop.org/article974.html?lang=fr.html

173 _{Definizione tratta dall’enciclopedia di diritto online Treccani,}

64 L’esternalizzazione dell’ordinamento giuridico dell’UE ai paesi terzi può aversi, secondo l’analisi fatta da Cremona e Rijpma174_{, in una serie di modalità.}

Innanzitutto, può avvenire quando una decisione presa internamente all’UE si riflette o sull’ordinamento giuridico dei paesi terzi o sui loro cittadini; questo è il caso delle politiche dei visti. L’esternalizzazione si può avere anche nel contesto delle azioni esterne dell’UE qualora esse richiedano, oltre ad un accordo internazionale, anche la partecipazione attiva dei paesi terzi; è questo il caso delle operazioni FRONTEX quando avvengono in acque non comunitarie. Un ennesimo caso si ha, infine, qualora la Comunità Europea promuova l’inclusione del proprio

acquis nell’ordinamento giuridico interno di un paese terzo. Un esempio in questo

senso sono i paesi non appartenenti all’Unione Europea che pure sono parte dell’area Schengen.

Queste modalità di esternalizzazione possono, a loro volta, essere definite in base all’approccio che vi sta alla base, sia esso il remote control175 _{o il root cause} approach. Queste due metodologie, che vengono dalla filosofia politica, si

differenziano in primo luogo sul piano temporale, poiché il remote control si esercita a posteriori, in modo reattivo ad un avvenimento; mentre l’approccio alle cause primarie che generano i flussi è una tecnica preventiva, che dovrebbe ridurre l’impulso alla migrazione nei paesi d’origine. Il controllo remoto avviene nel territorio dei paesi di transito, ed implica il filtraggio dei migranti e il blocco sul territorio di questi paesi, impedendogli l’accesso all’Europa. L’idea che vi sta alla

174 _{Cfr. Cremona, M., Rijpma, J. The extra-territorialisation of EU migration policies and the rule}

of law, op.cit. pp.14-15.

175 _{Cfr. Zolbert, A. The Archeology of ‘Remote Control, In: Fahrmeir, A., Faron, O., Weil, P. (a}

cura di) Migration Control in the North Atlantic World: The Evolution of State Practices in Europe and the United States from the French Revolution to the Inter-War Period, Berghan Books, New York 2003.

65 base, è che sia più semplice impedire l’ingresso dei migranti irregolari, che non espellerli una volta raggiunto il territorio comunitario. Questa è anche una delle caratteristiche maggiormente criticate di questo approccio, perché sarebbe un tentativo di aggirare i vincoli imposti dalla protezione legale e i diritti umani, il quale mancato rispetto andrebbe così imputato ad altri paesi e non all’Europa, che ne viene considerata la paladina a livello internazionale.

Il root cause approach è inerente alla filosofia dello sviluppo, e vuole incidere sulle cause che inducono alla migrazione, in particolare instaurando il legame inverso tra migrazione e sviluppo accennato in precedenza176_{. È un approccio basato}

sul medio-lungo termine che, tramite una serie di politiche volte ad implementare lo sviluppo nei paesi d’origine dei migranti, andrebbe gradualmente ad eliminare il dislivello esistente tra questi paesi e l’Europa, riducendo la spinta all’emigrazione.