Direttiva Maroni sulla «disciplina delle manifestazioni nei centri urbani e nelle aree sensibili»

Anche se non è una legge, merita di essere brevemente trattata la Direttiva Ministeriale emanata dal Ministro dell‟Interno Maroni il 26 Gennaio 2009, recante «disciplina delle manifestazioni nei centri urbani e nelle aree sensibili», con la quale si sono invitati i Prefetti ad adottare apposite ordinanze per vietare in via preventiva e generale la possibilità di svolgere riunioni in taluni luoghi pubblici125.

Come risulta dalla premessa di tale atto – l'esercizio della libertà di riunione debba «svolgersi nel rispetto di altri diritti costituzionalmente garantiti e delle norme che disciplinano l'ordinato svolgimento della convivenza civile», ed in particolare del diritto allo studio, del diritto al lavoro e del diritto alla mobilità, è certamente vero e necessario. Nella direttiva possano essere individuate «aree sensibili» di un determinato territorio – ossia «nevralgiche per la mobilità territoriale» o «particolarmente protette sotto il profilo dell‟inquinamento acustico (come gli ospedali)» o «luoghi d‟arte» – con la conseguente «necessità di individuare percorsi e di prevedere altre indicazioni finalizzate alla regolamentazione delle manifestazioni» (v. il punto 2 della direttiva), pare legittimo e corretto alla luce della protezione costituzionale della libertà di circolazione (art. 16 Cost.), del diritto alla salute (art. 32 Cost.), del patrimonio storico e artistico della Nazione (art. 9 Cost.)126.

Il problema maggiore risulta, comunque, essere l‟“invito” rivolto ai Prefetti a vietare, in via preventiva e generale, la possibilità di riunirsi in taluni luoghi pubblici, individuati in apposite ordinanze, da emanarsi ai sensi dell‟art. 13 della legge n. 121 del 1981. Oggetto di dubbio è il riferimento effettuato dal provvedimento in questione al carattere simbolico di alcuni luoghi. Tale connotazione, che viene posta dalla direttiva a fondamento del divieto di utilizzare alcune aree per le manifestazioni, ha dei tratti di

125

F. Del Canto, S. Panizza, op. cit., p.212.

126

profonda ambiguità.

Ci si chiede dunque se, far discendere dalla forte caratterizzazione simbolica dei luoghi il divieto di riunirsi in quei medesimi luoghi, rappresenti una piana attuazione del dettato costituzionale o se al contrario ne costituisca un travisamento. La protezione di un simbolo collettivo rappresenta certamente un modo per tutelare la comunità che in esso si rispecchia, ma vietare preventivamente ed in via generale ogni manifestazione pubblica in luoghi simbolici vuol dire ritenere che tutte tali forme di riunione siano potenzialmente lesive di quei simboli, e non sul piano materiale (perché, in tale evenienza, anche i luoghi pubblici non dotati di carattere simbolico dovrebbero essere protetti dai possibili danneggiamenti) bensì su quello “ideale” o “culturale”. Ciò pare francamente eccessivo e perciò non ragionevole.

L‟irragionevolezza di tale scelta sembra poi destinata ad acuirsi alla luce della totale mancanza di considerazione per l‟esigenza, opposta, di visibilità nell‟opinione pubblica e di “impatto” sui terzi sentita e perseguita dai manifestanti, che spesso può essere soddisfatta proprio grazie alla notorietà o al valore simbolico del luogo prescelto per la riunione127. Tale esigenza rappresenta un legittimo obiettivo ricercato da tutti i partecipanti «che percorrono i centri storici per dare voce e forma organizzata a dissensi e proteste o comunque per rappresentare e richiamare l'attenzione dell'opinione pubblica e delle Istituzioni su problemi e proposte» (per riprendere le parole della stessa direttiva in commento), ma è in sostanza proprio anche dei partecipanti a molte delle altre riunioni, che ricevono forza attrattiva (in vista di future ulteriori attività) od anche solo gratificazione dalla maggiore pubblicità possibile della loro iniziativa.

D‟altra parte, «il diritto costituzionalmente garantito di riunirsi e manifestare liberamente in luogo pubblico costituisce espressione fondamentale della vita democratica e come tale va preservato e tutelato», come opportunamente ricorda la stessa direttiva. Tale esigenza di visibilità e pubblicità può, quindi, dirsi in un certo senso connaturata alla libertà di riunione, e come tale implicitamente protetta dall‟art. 17 Cost., nella misura – sia chiaro – in cui non incida negativamente su altri interessi costituzionalmente tutelati.

127

Ci si domanda ad esempio se riunirsi nei cosiddetti luoghi sensibili sia davvero sempre un rischio per la sicurezza ed in caso di risposta positiva sorge il dubbio relativo a quale sia il genere ed il contenuto della nozione di sicurezza cui si fa riferimento128.

Tenendo presente che l‟art. 17 della Cost. richiede come condizione del divieto preventivo di riunioni in luogo pubblico la sussistenza di motivi comprovati riconducibili soltanto alla sicurezza e all‟incolumità pubblica, il carattere simbolico dei luoghi è idoneo a determinare sempre, o comunque di norma, il divieto preventivo delle riunioni in una zona? In altre parole, tramite il divieto generalizzato di tutte le riunioni destinate a tenersi in luoghi a forte caratterizzazione simbolica per motivi sociali culturali e religiosi e prescrivendo dall‟accertamento caso per caso dei comprovati motivi cui fa riferimento la Costituzione, stiamo tutelando la sicurezza e l‟incolumità pubblica o qualcosa di diverso?

Il Ministro dell‟ Interno ha annunciato l‟adozione della Direttiva affermando esplicitamente che, con tale provvedimento, si intendeva dare risposta alla polemica seguita allo svolgimento di una preghiera islamica in Piazza Duomo a Milano a conclusione di una manifestazione di solidarietà nei confronti della popolazione della Striscia di Gaza.

La direttiva in particolare, contiene l‟invito ai Prefetti a stabilire regole per sottrarre alcune aree alle manifestazioni, stabilire, ove necessario, forme di garanzia per gli eventuali danni e provvedere altre indicazioni per lo svolgimento delle manifestazioni (punto 4).

Il provvedimento intende dunque definire criteri che orientano le decisioni dei competenti Prefetti e Questori. «Tra questi criteri si evidenzia la necessità di limitare l‟accesso ad alcune aree particolarmente sensibili. Tali aree sensibili saranno individuate in zone a forte caratterizzazione simbolica per motivi sociali culturali o religiosi, o che siano caratterizzate, anche in condizioni normali da un notevole afflusso di persone o ancora, nelle aree nelle quali siano collocati obiettivi critici» (punto 3).

La Direttiva mira esplicitamente a realizzare un nuovo bilanciamento tra la libertà di riunione e tutti gli altri diritti costituzionalmente garantiti, dal momento che

128

«quotidianamente si svolgono nelle città iniziative e manifestazioni pubbliche con cortei che percorrono i centri storici per dare voce e forma organizzata a dissensi e proteste e richiamare l‟attenzione dell‟opinione pubblica e delle istituzioni su problemi e proposte. La frequenza di tali manifestazioni determina non di rado nella complessa realtà dei centri urbani di maggiori dimensioni, criticità nell‟ordinato svolgersi della vita cittadina tali da limitare, condizionandoli, i più comuni diritti dei cittadini, come ad esempio il diritto allo studio, il diritto al lavoro ed il diritto alla mobilità» (punto 1).

Vi sono molti nodi problematici difficili da risolvere. La mancanza di coerenza si manifesta prevalentemente in tre forme.

La prima questione riguarda ovviamente il mancato rispetto della gerarchia delle fonti sotto almeno due profili. In primo luogo un‟ordinanza non può disporre contrariamente a quanto previsto dalla Costituzione. In secondo luogo si è a lungo discusso sulla possibilità di considerare legittime ordinanze che dettassero regole destinate a rimanere stabili e disponessero in deroga alla legge e tutto ciò in mancanza di motivi che l‟utilizzo di un tale eccezionale potere129

.

Le ordinanze attuative della direttiva analizzata presentano entrambi questi problemi ed anche il loro fondamento legislativo pare presentare dubbi.

Un secondo problema è poi legato al fatto che la direttiva e di conseguenza le ordinanze alterano completamente l‟equilibrio disegnato dall‟art. 17 Cost., sia per il fatto che la direttiva prevede che il divieto di riunirsi rappresenti la regola e la libertà invece costituisca un‟eccezione, sia per la natura dei motivi che, secondo la direttiva, sono idonei a vietare preventivamente la riunione in quel determinato luogo130. Secondo la Costituzione il divieto preventivo delle riunioni può avvenire soltanto per comprovati motivi di sicurezza ed incolumità pubblica.

Il terzo problema rivela che nelle direttive si sorvola sulla necessità di accertamento caso per caso e per di più i legittima il divieto sulla base di motivi che non sono inequivocabilmente legati alla sicurezza ed all‟ incolumità pubblica. Il motivo che sta alla base del divieto di riunirsi risiede nella qualificazione di un luogo come «area

129

A. Marrone, Le ordinanze di necessità e urgenza, tra storia e diritto, in Istituzioni e dinamiche del diritto. I confini mobili della separazione dei poteri, Milano, Giuffrè, 2009, p.133.

130

sensibile».

Inoltre, va segnalato come la genericità della direttiva, che parla di luoghi a «forte caratterizzazione simbolica per motivi sociali», oltre che «culturali e religiosi», lasci spazio a discipline locali fortemente discrezionali, che potrebbero attribuire una tale caratterizzazione anche quando non è generalmente riconosciuta dalla collettività, o, al contrario, non attribuirla anche quando esiste per la comunità di riferimento, con il rischio di provocare sconcerto e disparità di trattamento131.

Una zona può essere definita sensibile per la sua forte caratterizzazione simbolica per motivi sociali, culturali o religiosi o semplicemente anche per il grande afflusso di persone di persone che anche normalmente la caratterizza.

Viene così introdotta una nuova tipologia di luogo ulteriore rispetto a quelli individuati dalla Costituzione e sottoposta ad una disciplina molto più severamente restrittiva132. Inoltre la sovrapposizione tra le nozioni di «sensibile» «pericoloso e simbolico» evoca una nozione di tutela dell‟ordine pubblico di natura essenzialmente ideale.

Va spesa qualche parola anche sull‟invito ai Prefetti affinché «prevedano, ove necessario, forme di garanzia per gli eventuali danni» (punto 4 della direttiva). Anche tale previsione dà adito a talune perplessità, innanzitutto perché una manifestazione che appaia priva del requisito della pacificità potrebbe – e dovrebbe – essere vietata prima ancora del suo svolgimento, e ancor più perché sul suo pacifico svolgimento dovrebbe vigilare la forza pubblica.

Ma la vera obiezione riguarda la possibilità di subordinare al versamento di un deposito cauzionale l‟esercizio di una libertà fondamentale costituzionalmente garantita133

. Pur con le dovute differenze, va ricordato che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l‟obbligo di cauzione previsto per l‟espletamento del diritto di azione e difesa in giudizio (sancito dall‟art. 24 Cost.) in caso di ricorso per cassazione e che l‟art. 21, 7° comma, della legge n. 1034 del 1971 – come modificato dalla legge n. 205 del 2000 – sancisce espressamente che, nel giudizio amministrativo, persino la concessione di una misura cautelare «non può essere subordinata a cauzione quando la richiesta

131

S. Troilo, op. cit., p.12.

132

R. Borrello, Riunione (diritto di), in Enc. dir., vol. XL, 1989, p.1412.

133

cautelare attenga ad interessi essenziali della persona quali il diritto alla salute, alla integrità dell'ambiente, ovvero ad altri beni di primario rilievo costituzionale».