La direttiva 2012/27/UE

Con la direttiva 2012/27/UE il legislatore europeo ha dato un nuovo impulso allo sviluppo del mercato dell’efficienza energetica allo scopo di correggerne i fallimenti di mercato e di stabilire un quadro comune di misure per l’attuazione degli interventi di efficienza energetica170

.

La direttiva citata, nel rispetto dei canoni di sussidiarietà e proporzionalità, affronta con diversi livelli di incisività le problematiche che investono il settore dell’efficienza energetica, pervenendo, in definitiva, alla elaborazione di un quadro normativo organico ed alla rideterminazione degli strumenti, delle modalità e delle aree di intervento¹⁷¹.

Estrapolando le misure più significative introdotte della direttiva in esame e focalizzando l’attenzione sulla costante tensione tra “libertà e obbligo” che connota la relazione tra il livello europeo e quello nazionale172

, si osserva, in generale, che la direttiva del 2012 se da una parte riconosce ampia latitudine di discrezionalità agli Stati Membri nell’individuazione

170 D. D’AMICO, Risparmiare energia per garantire efficienza in giustamm.it, 2014, p.5, 6. 171

Per un’analisi delle aree di intervento previste dalla nuova direttiva 2012/27/UE cfr.L. AMMANATI, A. CANEPA, A. CANDIDO, Le norme, il disegno istituzionale e la

governance in Efficienza energetica: governance, strumenti e mercato, op. cit., p.70-71; C.

MALINCONICO, Le politiche dell’Unione europea in materia di efficienza energetica e in

particolare la direttiva 2012/27/UE in Annuario di diritto dell’energia, Politiche pubbliche e disciplina dell’efficienza energetica, op. cit., p.35 ss.

172 Trattasi in particolare di quello che L. AMMANATI, Le politiche di efficienza

energetica nel quadro del pacchetto clima-energia, op. cit. p.2 definisce come meccanismo

di decentramento controllato che, da un lato, decentra gran parte delle decisioni al livello nazionale ma, dall’altra, prevede un costante monitoraggio “dall’alto” dei risultati conseguiti. Nello stesso senso L. AMMANATI, A. CANEPA, A. CANDIDO, Le norme, il

disegno istituzionale e la governance, op. cit., p.70 i quali evidenziano che la relazione tra

il livello europeo e quello nazionale segue uno schema di cooperazione e periodico adeguamento degli obiettivi e delle modalità di perseguimento degli stessi poiché la libertà delle autorità nazionali di fissare obiettivi e programmi di efficienza energetica viene controbilanciata da uno stringente obbligo di notifica delle misure di recepimento funzionale ad un pieno monitoraggio da parte della Commissione. Si pensi a titolo esemplificativo a quanto previsto agli art. 1, par. 2; art. 3, par. 1; art. 7, par. 9 e art. 13.

delle misure obbligatorie di efficienza energetica, dall’altra, ancora le stesse ad un preciso target normato a livello europeo¹⁷³.

Esemplare a tal proposito è l’art. 7 della direttiva in commento il quale, pur demandando alle autorità nazionali la scelta in ordine alla misura più idonea ad integrare il regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica, lega la validità di tale regime al doveroso raggiungimento di determinati obiettivi quantitativi minimi¹⁷⁴.

In quest’ottica, la direttiva 2012/27/UE, nel promuovere la transizione verso un’economia più efficiente sotto il profilo energetico, basata sullo svincolo tra l’uso dell’energia e la crescita economica ha individuato una serie di misure tese ad agevolare il conseguimento degli obiettivi di efficienza energetica invitando, inoltre, gli Stati Membri a provvedere “affinché le autorità nazionali di regolamentazione dell'energia

adottino un approccio integrato che comprenda risparmi potenziali nei settori della fornitura di energia e dell'uso finale”¹⁷⁵.

Ebbene, al fine di inquadrare il contesto normativo di riferimento e di mettere in luce l’importanza che la nuova direttiva ha riconosciuto all’intervento delle autorità nazionali di regolazione del settore nel mercato

173

Sotto questo profilo C. MALINCONICO, Le politiche dell’Unione europea in materia

di efficienza energetica e in particolare la direttiva 2012/27/UE, op. cit., p.38 mette in luce

che la volontà del legislatore è quella di dosare un complesso di disposizioni in parte vincolanti e in parte di condizionamento indiretto poiché laddove non è stato possibile prevedere misure coercitive il legislatore europeo ha fatto ricorso a strumenti indiretti e persuasivi tesi ad indirizzare l’attività delle autorità nazionali al perseguimento degli obiettivi di efficienza energetica.

174 L’art. 7 della direttiva 2012/27/UE recita che: << Ciascuno Stato membro istituisce un

regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica. Tale regime garantisce che i distributori di energia e/o le società di vendita di energia al dettaglio che sono parti designate o obbligate a norma del paragrafo 4 e che operano sul territorio di ciascuno Stato membro conseguano un obiettivo cumulativo di risparmio energetico finale entro il 31 dicembre 2020, fatto salvo il paragrafo 2. Detto obiettivo è almeno equivalente al conseguimento ogni anno dal 1 gennaio 2014 al 31 dicembre 2020, di nuovi risparmi pari all'1,5 %, in volume, delle vendite medie annue di energia ai clienti finali di tutti i distributori di energia o tutte le società di vendita di energia al dettaglio realizzate nell'ultimo triennio precedente al 1 gennaio 2013>>.

dell’efficienza energetica, si rende opportuno vagliare sinteticamente le principali misure da ultimo introdotte.

Per chiarezza espositiva è possibile suddividere tali misure in due gruppi: quelle finalizzate ad incidere sul lato della domanda e quelle che invece intervengono sul lato dell’offerta di energia.

Nelle prime si possono far rientrare quelle aventi ad oggetto la ristrutturazione del patrimonio immobiliare, gli acquisti da parte delle P.A. e gli usi finali dell’energia da parte del consumatore176

; mentre, nelle seconde, si annoverano le disposizioni volte ad incentivare la cogenerazione ad alto rendimento, il teleriscaldamento e teleraffreddamento e l’efficienza energetica nella trasformazione, trasmissione e distribuzione di energia¹⁷⁷.

Con riferimento al primo ambito di operatività, si rappresenta che la nuova direttiva, partendo dal presupposto secondo cui gli edifici di proprietà degli enti pubblici rappresentano una quota considerevole del parco immobiliare¹⁷⁸ e che il volume totale della spesa pubblica corrisponde al 19% del prodotto interno lordo dell'Unione¹⁷⁹, ha imposto alle pubbliche amministrazioni l’obbligo di procedere alla ristrutturazione del proprio patrimonio edilizio esistente¹⁸⁰ e di integrare i requisiti di efficienza energetica nelle procedure di gara¹⁸¹ allo scopo di stimolare la

176

Art. 4, 5, 6, 9, 10 e 12 della direttiva 2012/27/UE. 177 Art. 14 e 15 della direttiva 2012/27/UE.

178 Cfr. il considerando n.17 della direttiva 2012/27/UE. 179 Considerando n.15 della direttiva 2012/27/UE. 180

L’art. 5 della direttiva 2012/27/UE rubricato per l’appunto “ruolo esemplare degli edifici degli enti pubblici” prevede infatti che “fatto salvo l'articolo 7 della direttiva 2010/31/UE,

ciascuno Stato membro garantisce che dal 1 gennaio 2014 il 3 % della superficie coperta utile totale degli edifici riscaldati e/o raffreddati di proprietà del proprio governo centrale e da esso occupati sia ristrutturata ogni anno per rispettare almeno i requisiti minimi di prestazione energetica che esso ha stabilito in applicazione dell'articolo 4 della direttiva 2010/31/UE”.

181 L’obbligo di integrare i requisiti di efficienza energetica nelle procedure di acquisto della P.A. costituisce espressione del più ampio fenomeno del green public procurement, inteso quale strumento attraverso cui le amministrazioni aggiudicatrici inducono gli operatori economici ad internalizzare la variabile ambientale nelle proprie offerte di beni, servizi e forniture. Sul green public procurement cfr. G. FIDONE, L’integrazione degli

interessi ambientali nella disciplina dei contratti pubblici in Cambiamento climatico e sviluppo sostenibile (a cura di) G. F. CARTEI, Giappichelli, Torino, 2013, p.123 ss.; id.,

trasformazione del mercato verso prodotti, edifici e servizi più efficienti, nonché per indurre cambiamenti di comportamento dei cittadini e delle imprese in ordine ai propri consumi di energia.

La direttiva in esame, infatti, inglobando tra i fini istituzionali delle pubbliche amministrazioni il perseguimento degli obiettivi di efficienza energetica¹⁸², ha riconosciuto nella P.A. il soggetto istituzionale deputato a ricoprire un ruolo esemplare e di guida¹⁸³ nei confronti nella collettività, nell’ottica della maggiore sensibilizzazione della domanda al risparmio energetico.

Sempre nell’ottica di creare le condizioni per lo sviluppo del mercato dell’efficienza energetica, la direttiva 2012/27/UE, preso atto che la possibilità concreta di ottenere una riduzione dei consumi richiede in primo luogo dei cambiamenti comportamentali da parte degli stessi consumatori nel senso della razionalizzazione dell’uso dell’energia, ha messo in luce la necessità di rafforzare tutti quegli strumenti di diffusione informativa tesi a “capacitare” i consumatori.

Trattasi in particolare, delle previsioni che, come approfondiremo nel successivo capitolo, si prefiggono di favorire la partecipazione attiva dei consumatori nel mercato dell’efficienza energetica e di informare i consumatori in ordine ai vantaggi ottenibili dall’applicazione diffusa delle

Gli appalti verdi all’alba delle nuove direttive: verso modelli più flessibili orientati a scelte eco-efficienti in Riv. it. dir. pubbl. comunit., n.5/2012, p.830 ss.; id., Ecoefficienza e sviluppo sostenibile nell’attività di diritto privato della pubblica amministrazione in Trattato di diritto dell’ambiente, op. cit., p.1076 ss.

182 Come evidenziato da G. VERCILLO, Gli obblighi di risparmio energetico delle

pubbliche amministrazioni in Annuario di diritto dell’energia, Politiche pubbliche e disciplina, op. cit., p.319 le norme contenute nella direttiva 2012/27/UE riconducono gli

obiettivi di risparmio energetico a fine istituzionale delle pubbliche amministrazioni, individuando nell’uso efficiente dell’energia una funzione fondamentale delle amministrazioni pubbliche, essenziale per il funzionamento delle stesse. Nello stesso senso cfr. la delibera ANAC (ex AVPC) n.37 del 4 aprile 2012.

183

G. NAPOLITANO, Il paradosso dell’efficienza energetica e la guida amministrativa, op. cit., p.355 mette in luce che nel disegno normativo europeo e nazionale, la P.A., nell’esercizio della sua funzione complessa di guida, ha il compito di indicare la direzione di marcia verso il raggiungimento degli obiettivi di efficienza energetica e di mostrare “le

nuove frontiere” che si possono raggiungere attraverso accurati investimenti, così

misure di efficienza energetica attraverso la promozione dell’utilizzo dei sistemi di contabilizzazione e fatturazione chiari, accessibili e trasparenti tesi a riflettere con precisione il consumo effettivo di energia¹⁸⁴.

Ciò posto, nel procedere alla trattazione delle misure introdotte dalla direttiva in commento sul lato dell’offerta, è opportuno soffermarsi sul rinnovato ruolo riconosciuto all’Autorità nazionale di regolazione nel settore dell’energia dalle nuove disposizioni europee in materia di efficienza energetica.

Nel dettaglio, la direttiva 2012/27/UE, a differenza della precedente, riconosce significativi margini di operatività all’Autorità nazionale di regolazione nel settore dell’efficienza energetica in termini di stimolo all’innovazione del mercato energetico verso la sostenibilità.

In particolare, all’Autorità è richiesto, da un lato, di incentivare la partecipazione della domanda al mercato¹⁸⁵ e la consapevolezza dei consumatori in ordine al proprio fabbisogno energetico e, dall’altro, di internalizzare i criteri di efficienza energetica nell’esercizio del potere di regolazione tariffaria, così da ottimizzare il potenziale di efficienza energetica delle reti intelligenti ed assicurare che la tariffazione dei servizi risponda a criteri di efficienza energetica¹⁸⁶.

Sotto questo profilo, infatti, l’art. 15 della direttiva187 , nel disciplinare l’efficienza energetica nella fase della trasformazione,

184 Su questo profilo cfr. C. MALINCONICO, Le politiche dell’Unione europea in materia

di efficienza energetica e in particolare la direttiva 2012/27/UE, op. cit., p.43-46; S.

QUADRI, Energia sostenibile, op. cit., p.134; 185

Art. 15, comma 8 della direttiva 2012/27/UE secondo cui “gli Stati membri provvedono

affinché le autorità nazionali di regolamentazione incentivino le risorse sul lato della domanda, quali la gestione della domanda, a partecipare nel contesto dei mercati di approvvigionamento all'ingrosso e al dettaglio”.

186

D. D’AMICO, Risparmiare energia per garantire efficienza, op. cit., p.10, 11; M. PETRACCA, La direttiva 2012/27 UE: un concreto passo in avanti verso il miglioramento

della resa energetica in Europa in www.ambientediritto.it, 2013, p.4.

187 L’art. 15 della direttiva citata stabilisce infatti che “gli Stati membri provvedono affinché

le autorità nazionali di regolamentazione del settore energetico tengano nella dovuta considerazione l'efficienza energetica nell'esercitare le funzioni di regolatorie specificate

trasmissione e distribuzione dell’energia prevede per l’appunto che l’Autorità, con un approccio di tipo integrato, adotti un sistema di tariffazione di tipo dinamico, in grado di garantire, a monte, che le tariffe di rete non siano d’ostacolo all’efficienza energetica e, a valle, una smartizzazione delle reti, rendendo più efficiente la prestazione del servizio.

Le ulteriori disposizioni¹⁸⁸ introdotte dalla direttiva sul lato dell’offerta di energia investono la cogenerazione ad alto rendimento ed il teleriscaldamento e teleraffreddamento efficienti e sono finalizzate ad incoraggiare l'introduzione di misure e procedure volte a promuovere la realizzazione di tali impianti, creando un contesto stabile e favorevole agli investimenti.

Esaminate le principali novità della direttiva 2012/27/UE, volendo trarre delle osservazioni conclusive, è possibile affermare che nel complesso il nuovo corpus normativo si presenta più omogeneo e strutturato rispetto alla disciplina previgente¹⁸⁹; le misure proposte sono maggiormente incisive, intervengono su tutte le fasi della filiera energetica e sono incentrate, da una parte, sul ruolo esemplare assegnato al settore pubblico e sul coinvolgimento della collettività nel mercato e, dall’altra, sul ruolo fondamentale riconosciuto all’Autorità nazionale di regolamentazione del settore ai fini dell’integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nelle scelte di regolazione del mercato energetico.

Pertanto, sembra potersi affermare che, nonostante tale settore risenta negativamente di una stratificazione normativa accumulatasi nel

dalla direttiva 2009/72/CE e dalla direttiva 2009/73/CE per quanto riguarda le loro decisioni in materia di funzionamento delle infrastrutture del gas e dell'energia elettrica". 188 Cfr. l’art. 14 della direttiva 2012/27/UE

189 Per completezza si precisa che al fine di adeguare il quadro normativo vigente in materia di efficienza energetica agli obiettivi di medio termine previsti per il 2030, le istituzioni europee hanno avviato il processo di riforma della direttiva, ponendo la stessa a consultazione. Per un approfondimento dei contenuti della consultazione si legga il documento Consultation on the Review of Directive 2012/27/EU on Energy Efficiency pubblicato sul sito www.ec.europa.eu/energy/en/consulatation- review- directive-201227eu-energy-efficiency

tempo, con la direttiva da ultimo introdotta, la disciplina del mercato dell’efficienza energetica sembra essere giunta ad un livello avanzato di maturazione, tanto da consentire un adeguato sviluppo del mercato.

3. L’evoluzione del quadro normativo nazionale e i suoi profili di criticità.

La normativa interna in materia di efficienza energetica, negli ultimi anni, ha ricevuto una forte spinta legata all’attuazione delle direttive comunitarie precedentemente esaminate.

Nel voler dar conto delle principali tappe di questo percorso legislativo in cui il bisogno di assicurare il conseguimento degli obiettivi di efficienza energetica è stato sentito sempre di più come necessario, si precisa che verrà effettuato un accenno alle disposizioni contenute nel d.lgs. n.115/2008 e che, al contrario, ci si soffermerà maggiormente sulle novità introdotte dal recente d.lgs. n.102/2014 al fine di illustrarne compiutamente la ratio, l’ambito di operatività ed i conseguenti risvolti applicativi.

Tuttavia, nel procedere alla ricostruzione del quadro normativo vigente, non si procederà all’esame dettagliato delle disposizioni normative che hanno interessato specificamente l’esercizio della funzione di regolazione dell’Autorità declinandola in senso sostenibile poiché la trattazione delle stesse è rinviata al capitolo successivo.

Ebbene, con il d.lgs. n.115/2008¹⁹⁰, il legislatore nazionale, in linea con lo spirito della direttiva 2006/32/CE, ha manifestato l’ambizione di voler istituire un mercato dei servizi energetici volto a soddisfare, attraverso la promozione dell’efficienza energetica, la protezione dell’ambiente e la

190 Per una rassegna delle principali novità introdotte dal d.lgs. n. 115/2008 si leggano i contributi di S. PICCHIOLUTO, Dal consumo energetico alla gestione dell’energia, op. cit., p.1024 ss.; M. FALCIONE, Diritto dell’energia, op. cit., p.260 ss.

sicurezza dell’approvvigionamento191

, invertendo il rapporto che da sempre lega la crescita economica al consumo energetico¹⁹².

In questa prospettiva, il legislatore è intervenuto su diversi profili afferenti al settore dell’efficienza energetica, spaziando dall’organizzazione amministrativa alla chiara determinazione del ruolo svolto dal settore pubblico nel campo dell’efficienza energetica, alla individuazione degli strumenti incentivanti ovvero degli strumenti contrattuali deputati a regolare il rapporto giuridico tra P.A. ed esercente i servizi energetici.

Tra le novità più significative introdotte dal d.lgs. n.115/2008 si annovera l’istituzione, presso l’ENEA, dell’Unità per l’efficienza energetica, con il compito di predisporre le proposte tecniche per la definizione dei metodi di misurazione e verifica del risparmio energetico, di elaborare il Piano di Azione Nazionale per l’Efficienza Energetica193

ed il Rapporto annuale per l’efficienza energetica e di monitorare i risultati conseguiti a seguito della realizzazione dei progetti di efficienza energetica¹⁹⁴; l’introduzione di veri e propri obblighi giuridici di efficienza energetica in capo alla P.A., sia in relazione agli usi efficienti dell'energia

191 Ed infatti, l’art. 1 del d.lgs. n.115/2008, nell’individuare le finalità dell’intervento normativo stabilisce espressamente che <<Il presente decreto, al fine di contribuire al

miglioramento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico e alla tutela dell'ambiente attraverso la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, stabilisce un quadro di misure volte al miglioramento dell'efficienza degli usi finali dell'energia sotto il profilo costi e benefici>>.

192 Sul decoupling si rinvia alla nota n.119. 193

Il PAEE è un atto amministrativo di pianificazione attraverso cui vengono illustrate le strategie, le misure e gli obiettivi indicativi di efficienza energetica da raggiungere in un determinato arco temporale. M. CLARICH, Manuale di diritto amministrativo, Il Mulino, Bologna, 2013, p. 71-75 riconduce i piani all’interno della categoria degli atti di regolazione, sub species atti amministrativi generali, aventi natura non normativa finalizzati a prefigurare obiettivi, limiti e priorità che presiedono all’esercizio dei poteri amministrativi. Con specifico riferimento al PAEE, F. de LEONARDIS, Risparmio

energetico, efficienza energetica e amministrazioni: il Piano di azione nazionale per l’efficienza energetica, op. cit., p.181 evidenzia che il PAEE <<rappresenta una dimostrazione pratica dell’impegno di ogni singolo Stato a favore dell’efficienza energetica e offre uno strumento per la condivisione delle buone pratiche fra gli Stati Membri e i diversi attori del settore dell’efficienza energetica>>. Per un commento sul PAAE cfr.

inoltre D. D’AMICO, Risparmiare energia per garantire efficienza, op. cit., p.19 ss. 194 Art. 4 e 5 del d.lgs. n.115/2008.

nel settore edilizio che in riferimento alla stipula di contratti di acquisto di beni, servizi e forniture a ridotto consumo energetico¹⁹⁵; e l’individuazione di nuove tipologie contrattuali destinate a regolamentare il rapporto giuridico tra i vari fornitori dei servizi energetici (ESCO¹⁹⁶, ESPCO¹⁹⁷, EGE¹⁹⁸) e i clienti finali (trattasi del contratto di rendimento energetico¹⁹⁹ e del finanziamento tramite terzi²⁰⁰) in vista della gestione ottimale del processo di trasformazione e utilizzo dell’energia.

Per quel che attiene all’impatto delle disposizioni contenute nel d.lgs. n.115/2008 sull’esercizio della funzione di regolazione dell’Autorità,

195 Art. 12, 13, 14 e 15 del d.lgs. n.115/2008.

196 La lett. i) dell’art. 2 d.lgs. n.115/2008 individua la ESCO nella <<persona fisica o

giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell'efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti>>. La letteratura in tema è vasta,

tra i tanti L. GILI, Le ESCO nel mercato dell’efficienza energetica in Climate change: la

risposta del diritto, op. cit., p.217; M. LIBANORA, Le società ESCO e la politica energica territoriale, Ipsoa, Wolters Kluwer, 2009, p.157 ss.; id., Gli strumenti di politica energetica territoriale: le ESCO in Azienditalia, 1, 2008, p.11; F. ARECCO, Riduzione dei consumi energetici, finanziamento degli interventi: le aziende scoprono le energy service companies

in Amb.&Svil., 6, 2007, p.533 ss.

197 Per «ESPCo» si intende il soggetto fisico o giuridico, ivi incluse le imprese artigiane e le loro forme consortili, che ha come scopo l'offerta di servizi energetici atti al miglioramento dell'efficienza nell'uso dell'energia. Art. 2, lett. aa) d.lgs. n.115/2008.

198 L’art. 2, comma 1, lett. z) del d.lgs. n.115/2008 definisce l’esperto in gestione dell’energia come quel soggetto che ha le conoscenze, l'esperienza e la capacità necessarie per gestire l'uso dell'energia in modo efficiente e, in quanto tale, abilitato alla prestazione di servizi energetici.

199 Il contratto di rendimento energetico o di prestazione energetica (EPC), introdotto dal d.lgs. n.115/2008 e modificato dal d.lgs. n.102/2014, si concretizza in un accordo contrattuale tra il beneficiario e il fornitore di una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, verificata e monitorata durante l'intera durata del contratto, in cui gli investimenti (lavori, forniture o servizi) realizzati sono pagati in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente o dei risparmi finanziari ottenuti. F. ARECCO, G. Dall’O’, Energia sostenibile e fonti rinnovabili, Ipsoa, Wolters

Nel documento REGOLAZIONE DEL MERCATO ENERGETICO E TUTELA DELL’AMBIENTE. IL CASO DELL’EFFICIENZA ENERGETICA. (pagine 72-81)