La cooperazione efficiente degli enti territoriali: il Patto

In un contesto in cui è stata abbandonata la visione gerarchica-piramidale dei diversi livelli di governo territoriali in favore di un approccio

Torino, 2001, p.43 ss. Specificamente, per quel che attiene al modello organizzativo reticolare del mercato energetico P. BILANCIA, Cooperazione e Convergenza in un

sistema di multilevel governance in Governance dell’economia e integrazione europea a

cura di P. BILANCIA- L. AMMANNATI, Giuffrè, 2008, p.5 ss.

223 Per la nozione di pluralismo istituzionale paritario si veda M. CAMMELLI,

Amministrazione (e interpreti) davanti al nuovo titolo V della Costituzione in Le Regioni,

2001, p.1274 ss.

224 Trattasi di una forma di azione amministrativa di nuova generazione che abbandona gli schemi tradizionali amministrativi dettati da un modello di government gerarchico e autoritativo abbracciando, invece, un modello di governance basato sulla democrazia diretta, sulla collaborazione tra più attori e sulla flessibilità dei rapporti. Sul punto R. FERRARA, Introduzione al diritto amministrativo, Laterza, Bari, 2002, p.219 ss.; M. R. FERRARESE, La governance tra politica e diritto, Il Mulino, Bologna, 2010, p.29 ss.; L. AMMANATI, Governance e regolazione attraverso reti, in Governance dell’economia, op. cit. p.185; C. COGLIANESE, The politics of regulation: from new istituzionalism to new

integrato dei rapporti tra gli enti²²⁵, basato sul principio della leale cooperazione²²⁶ e in un mutato sistema di governance in cui gli enti locali sono chiamati a contribuire alla definizione e all’attuazione delle decisioni politiche è evidente che l’efficace implementazione delle misure di efficienza energetica non può prescindere dal contributo dei diversi soggetti coinvolti nel processo di trasformazione del mercato verso la sostenibilità.

Ci si riferisce in particolare al ruolo degli enti locali, in quanto enti territoriali di governo più vicini alle esigenze ed ai bisogni di una data collettività e, per questo, astrattamente più idonei ad incanalare le istanze che provengono dal territorio, a promuovere una cultura della sostenibilità e a creare un circuito virtuoso nel quale governanti e governati si trovano impegnati in un reciproco, proficuo pressing, a beneficio dell'ecosistema nel suo complesso.

Ed infatti, la normativa succedutasi nel tempo in materia di efficienza energetica²²⁷ ha richiesto espressamente l’armonizzazione delle funzioni dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei Comuni ed il coinvolgimento di questi ultimi nell’attuazione delle politiche di efficienza energetica nei rispettivi territori²²⁸.

225 G. PASTORI, I rapporti tra regioni ed enti locali in A.A. V.V. Problemi del federalismo, Giuffrè, Milano, 2001, p.217 ss.; G. VESPERINI, La legge di attuazione del nuovo titolo V

della Costituzione in Giorn. Dir. amm., 11, 2003, p.1109 ss.

226 Sul principio di leale collaborazione si vedano P. BILANCIA, Verso un federalismo

cooperativo? in A.A. V.V. Problemi del federalismo, op. cit., p.67 ss.; R. BIFULCO, voce Leale cooperazione (principio di) in Dizionario di diritto pubblico (a cura di) S. CASSESE,

Milano, Giuffrè, 2006, p.3356 ss.; R. BIN, La “leale collaborazione” tra prassi e riforme in Le Regioni, 2007, p.393 ss.

227 Si rileva che ancor prima delle normative settoriali in tema di efficienza energetica, il legislatore già con l’art. 2, comma 167 della legge n. 244/2007, e successivamente con l’art. 37, comma 6 del d.lgs. n.28/2011, ha dettato specifiche disposizioni volte ad assicurare il coinvolgimento della Regione e degli enti locali nel perseguimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale tanto da richiedere la ripartizione e la quantificazione a livello regionale dell’obiettivo minimo di produzione di energia da fonti rinnovabili e di incremento dell’efficienza energetica ai fini del raggiungimento l’obiettivo del 17 per cento del consumo interno lordo entro il 2020. In attuazione della suddetta norma è stato infatti adottato il DM “Burden sharing” del 15.03.2012. In dottrina P. FALLETTA, I poteri

sostitutivi statali in materia di fonti rinnovabili nel decreto “Burden sharing” in amministrazioneincammino.it, 2012.

In particolare, è stato previsto che le Regioni e gli enti locali, nell'ambito dei rispettivi strumenti di programmazione energetica, in maniera coordinata, concorrano al raggiungimento dell'obiettivo nazionale di efficienza energetica attraverso l'approvazione di obiettivi e azioni specifiche di risparmio energetico e l’adozione di provvedimenti volti a favorire l'introduzione di un sistema di gestione dell'energia, la realizzazione di diagnosi energetiche nonché la ristrutturazione del patrimonio immobiliare esistente²²⁹.

In altri termini, partendo dall’assunto secondo cui i governi regionali e locali hanno un ruolo cruciale nell'informare e motivare i cittadini ad un uso razionale ed efficiente dell’energia, il legislatore nazionale ha imposto alle amministrazioni locali di non subire passivamente la normativa in materia di sostenibilità ambientale, ma di svolgere un ruolo attivo e di stimolo verso la collettività, mettendo in campo strategie ed azioni volte ad attuare le politiche in tema di energia e ambiente²³⁰.

Dunque, fermo restando l’esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di energia, le Regioni hanno il compito di svolgere l’attività di indirizzo, programmazione e coordinamento tra gli interessi espressi dai diversi livelli di governo²³¹, mentre agli enti locali spetta il più ampio esercizio della funzione amministrativa, pianificando e promuovendo, attraverso un meccanismo di partecipazione, negoziazione e consenso, lo sviluppo sostenibile della comunità territoriale di riferimento.

E’ con questo spirito di cooperazione tra i diversi livelli di governo che il 29 Gennaio 2008, nell'ambito della seconda edizione della Settimana europea dell'energia sostenibile (EUSEW 2008)²³², la Commissione

229 Art. 3, 5, 14, comma 12- bis d.lgs. n.102/2014. 230

M. LIBANORA, La politica energetica territoriale: il ruolo degli enti locali in

Azienditalia, 10, 2008, p.2.

231 Amplius B. PAGAMICI, Le politiche regionali per il risparmio energetico in

Amb.&Svil., 7, 2003, p.695 ss. 232

A ben vedere il programma comunitario del Patto dei Sindaci era stato già preannunciato in occasione dell’adozione del Piano d’azione per l’efficienza energetica del 2006, Com

Europea ha lanciato il Patto dei Sindaci (Covenant of Mayors): un'iniziativa nata per coinvolgere direttamente gli enti locali nello sviluppo della politica energetica dell’Unione, conferendo agli stessi un ruolo di primo piano nell’attuazione delle misure di efficienza energetica e di produzione dell’energia da fonti rinnovabili.

Con l’adesione al Patto, i Sindaci si impegnano volontariamente ad andare oltre gli obiettivi fissati in sede europea al 2020, adottando un Piano d’azione per l’energia sostenibile233

, basato su un inventario base delle emissioni, al fine di contribuire con iniziative mirate alla riduzione dei gas ad effetto serra in atmosfera e di incoraggiare la creazione di una comunità energicamente sostenibile²³⁴.

Quanto al contenuto, le singole iniziative programmate nei piani possono essere suddivise in due categorie: quelle aventi rilevanza interna, poiché si riferiscono ad attività nelle quali l’amministrazione può con il suo contributo diretto pervenire a risultati concreti²³⁵, e quelle a rilevanza esterna in cui l’amministrazione, attraverso la definizione delle misure di

(2006)545; mentre, di recente, la sua importanza è stata ulteriormente ribadita dal considerando n.18 della direttiva 2012/27/UE e dalla comunicazione n.80/2015, istitutiva dell’Unione dell’energia, p.14 in cui è stato affermato che <<Le attività delle iniziative

Città e comunità intelligenti e del Patto dei sindaci, portate avanti principalmente da sindaci, organizzazioni della società civile, investitori, istituzioni finanziarie e prestatori di servizi, sono importanti per conseguire progressi in materia di efficienza energetica all'interno e all'esterno dell'UE e godono del pieno sostegno della Commissione>>. 233 Gli enti locali, nell’adottare il piano, potranno fare riferimento alle indicazioni contenute nelle Linee Guida, Come sviluppare un piano di azione P.A.E.S., adottate dal Joint

Research Center nel 2010. 234

Sul Patto dei Sindaci N. RANGONE, J. ZILLER, Politiche e regolazioni per uno

sviluppo locale sostenibile. Il Patto dei Sindaci, Editoriale Scientifica, Napoli, 2013; A.

CONTINI, Il ruolo degli enti locali sub regionali nello sfruttamento delle energie

rinnovabili in Verso una politica energetica integrata, op. cit., p.542; S. PICCHIOLUTO, Il “Patto dei Sindaci” per un’energia sostenibile in Europa in Amb.&Svil., 5, 2010, p.457

ss.

235 Si pensi alle misure destinate a migliorare l’efficienza del riscaldamento degli edifici pubblici, oppure a quelle relative all'erogazione di servizi quali il trasporto pubblico e l'illuminazione stradale, o ancora agli interventi di ristrutturazione del proprio patrimonio immobiliare.

efficienza energetica, interviene indirettamente sulla disciplina delle attività private²³⁶.

Sotto questo profilo, si osserva che seppure le misure contenute nei piani non comportano l’obbligo per i terzi di attuare quanto in essi previsto, è indubbia l’utilità pratica e la moral suasion che il PAES esprime: lo stesso, infatti, in linea con l’impostazione collaborativa che caratterizza la

governance del mercato dell’efficienza energetica, consente di coordinare i

vari interventi nel settore energetico-ambientale, superando la logica frammentaria e predisponendo un quadro di riferimento unitario.

Ne deriva, pertanto, che la partecipazione diretta dei Comuni nell’attuazione delle politiche di efficienza energetica e, allo stesso modo, la collaborazione verticale tra le istituzioni europee e quelle locali concretizzatasi con l’iniziativa del Patto dei Sindaci rappresenta uno dei più importanti ed efficaci esperimenti di governance multilivello adottati negli ultimi anni.

Il coinvolgimento diretto degli enti locali, inoltre, presenta un’efficacia significativa ai fini del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale se si considera che è proprio grazie all’attivismo dei Comuni che è possibile migliorare l’efficienza energetica nelle aree urbane: gli stessi, sia attraverso strumenti diretti, quali la realizzazione in prima persona degli interventi di efficienza energetica, che attraverso azioni indirette (lo stimolo all’adozione di comportamenti virtuosi, la diffusione informativa e lo scambio di best practices) danno vita ad un processo di sensibilizzazione e trasformazione della comunità territoriale di riferimento verso la sostenibilità.

236

Si fa riferimento all'adozione di decisioni strategiche quali la riduzione della domanda energetica, la fissazione di standard ambientali e l'introduzione di sistemi di gestione dell’energia la cui incidenza sulle attività private si manifesta indirettamente, incoraggiando le imprese ad attuare interventi di efficienza energetica anche attraverso l'erogazione di contributi economici.