Dall’analisi che precede è emerso con evidenza che la finalità principale che finora ha guidato l’azione dell’Autorità è stata quella di garantire la concorrenza nel mercato energetico.
Tuttavia, come è stato accennato in premessa, di recente, alla dimensione proconcorrenziale della funzione di regolazione è stata affiancata la valorizzazione della dimensione ambientale della stessa: infatti, un esame più accurato delle norme che individuano le finalità a cui è orientata l’attività di regolazione induce a ritenere che la summa divisio tra regolazione economica e regolazione sociale attualmente tende a sfumare poiché l’ambito della regolazione dell’Autorità non è più limitato alla sola promozione della concorrenza, ma spazia fino ad includere il perseguimento di ulteriori obiettivi di interesse generale quali la tutela dei consumatori, la tutela dell’ambiente, il conseguimento dell’efficienza energetica318
.
Appurato in termini generali che la tutela degli interessi ambientali e la promozione dell’efficienza energetica sono ormai obiettivi centrali nella “mission” dell’AEEGSI, di seguito si esaminano approfonditamente i parametri normativi che hanno riconosciuto una specifica rilevanza all’interesse ambientale all’interno dell’attività regolatoria.
Ebbene, già la legge istitutiva dell’Autorità n.481/1995, all’art. 1319, nell’individuare le finalità che orientano l’esercizio del potere di regolazione
318 W. VASELLI, La regolazione dei servizi di interesse generale tra ordinamento
comunitario e ordinamento nazionale in L’eccezione e la regola: tariffe, contratti e infrastrutture, op. cit., p.81-85. Nello stesso senso, pone l’accento sulla molteplicità delle
finalità che orientano l’azione dell’Autorità (tra cui la tutela dell’ambiente, l’incentivazione dell’uso efficiente delle risorse, la promozione della concorrenza, l’accesso diffuso ai servizi di qualità adeguata e la tutela dei consumatori) F. di PORTO, Un Autorità
regolatrice secondo il modello normativo e qualche variante (l’Autorità per l’energia elettrica e il gas), op. cit., p.156.
319 L’ultima parte dell’articolo citato recita: <<Il sistema tariffario deve altresì armonizzare
gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse>>. Inoltre, la lett.
l’Autorità ha stabilito che la stessa è tenuta a definire un sistema tariffario certo che armonizzi gli obiettivi economico-finanziari degli operatori con quelli di tutela dell’ambiente.
La legge n.481/1995, dunque, nell’individuare l’insieme complesso di valori e obiettivi che spetta alla regolazione conciliare e garantire, ha riconosciuto una specifica rilevanza giuridica all’interesse ambientale nell’ambito della potestà tariffaria, dettando a tal riguardo le condizioni di esercizio della stessa.
In altre parole, la legge citata, acclarando l’interdipendenza tra la dimensione ambientale e quella economica del potere tariffario, ha non solo collocato l’interesse ambientale in una posizione pariordinata rispetto a quello relativo alla tutela della concorrenza, ma, ancor prima, ha consentito all’interesse ambientale di fare ingresso nel mercato energetico, rendendolo oggetto di un compito promozionale dell’Autorità.
In questo contesto, pertanto, l’azione del regolatore si rivolge all’individuazione degli strumenti e delle regole volte ad indurre gli operatori economici a tener conto degli obiettivi di interesse pubblico (tra cui la tutela dell’ambiente) stabiliti dal Governo e dal Parlamento320. Ciò implica in concreto che il regolatore, nell’operare le sue valutazioni discrezionali in ordine all’individuazione della tariffa base, dovrà svolgere, ad esempio, una ponderazione tra l’interesse a privilegiare fonti di
in relazione all'andamento del mercato, la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe di cui ai commi 17,18 e 19, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell'interesse generale in modo da assicurare la qualità, l'efficienza del servizio e l'adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela
ambientale e di uso efficiente delle risorse di cui al comma 1 dell'articolo 1, tenendo
separato dalla tariffa qualsiasi tributo od onere improprio>>. Sul punto G.
NAPOLITANO, L’energia elettrica e il gas, op. cit., p.2207 ha evidenziato che uno degli strumenti finalizzati al raggiungimento degli obiettivi di uso efficiente delle risorse e di tutela dell’ambiente è proprio il potere tariffario poiché consente all’Autorità di incentivare determinate modalità di produzione o uso dell’energia.
320 Una chiara affermazione in tal senso è contenuta nella memoria AEEGSI del 19 aprile 2012, 146/2012/I/eel, Contributo ulteriore dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas
all’indagine conoscitiva sulla Strategia Energetica Nazionale: effetti dello sviluppo delle fonti rinnovabili su domanda e offerta nel mercato elettrico, p.4.
approvvigionamento che siano più favorevoli alla tutela dell’ambiente con l’interesse economico dei gestori alla remunerazione del capitale investito, così allargando lo spettro della propria attività a valutazioni di natura propriamente ambientale321.
Un ulteriore indicazione normativa nel senso della valorizzazione della dimensione ambientale dell’Autorità è fornita dall’art. 42322 del d.lgs. n.93/2011, il quale nell’individuare le nuove finalità a cui deve tendere l’attività di regolazione ha espressamente stabilito che l’AEEGSI, nell’esercizio delle proprie funzioni, è tenuta ad adottare tutte le misure ragionevoli e idonee a promuovere mercati interni dell'energia elettrica e del gas naturale concorrenziali, sicuri ed ecologicamente sostenibili ed a contribuire, nel modo più efficace sotto il profilo dei costi, al raggiungimento degli obiettivi di efficienza energetica323.
L’effetto estensivo della norma citata sul tradizionale assetto dei poteri e delle finalità sottese all’attività di regolazione è evidente: il legislatore, infatti, con l’opzione esercitata, da un lato, ha inteso elevare la sostenibilità del mercato energetico e la promozione dell’efficienza energetica ad obiettivi fondamentali dell’azione dell’Autorità e, dall’altro,
321 C. CONTI, La discrezionalità dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas. In
particolare, il potere di regolazione tariffaria in giustamm.it, 4, 2003, p.2 322
L’art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 93/2011 recita infatti << 1. Nel quadro dei compiti e
delle funzioni attribuiti dalla vigente normativa, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas adotta tutte le misure ragionevoli e idonee al perseguimento delle seguenti finalità, che integrano quelle previste dalla legge 14 novembre 1995, n. 481: a) promuovere, in stretta cooperazione con l'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia - ACER, con le autorità di regolamentazione degli altri Stati membri e con la Commissione europea, mercati interni dell'energia elettrica e del gas naturale
concorrenziali, sicuri e ecologicamente sostenibili, nonché l'efficace apertura del mercato
per tutti i clienti e i fornitori dell'Unione europea; (…) c) contribuire a conseguire, nel modo più efficace sotto il profilo dei costi, lo sviluppo di sistemi non discriminatori
sicuri, affidabili ed efficienti orientati al consumatore e promuovere l'adeguatezza dei
sistemi e, in linea con gli obiettivi generali in materia di politica energetica,
l'efficienza energetica nonché l'integrazione della produzione su larga scala e su scala
ridotta di energia elettrica e di gas da fonti di energia rinnovabili e la produzione decentrata nelle reti di trasporto, di trasmissione e di distribuzione>>.
323 Negli stessi termini e con riferimento alle disposizioni della direttiva 2009/72/CE G. MORBIDELLI, Regolazione e concorrenza nel mercato energetico, op. cit., p.2201 secondo cui trattasi di obiettivi che dilatano le valenze e i contenuti dei poteri dell’Autorità.
ha voluto porre l’AEEGSI al centro di questo complesso sistema di valori, conferendole un ruolo cardine ai fini del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità del mercato energetico.
Si osserva, però, che la disposizione normativa citata, sebbene abbia il merito di aver finalisticamente attribuito all’Autorità nuovi compiti a carattere ambientale sconta la criticità di non averne determinato né il contenuto né le condizioni di esercizio; in quest’ottica, si potrebbe ipotizzare che l’AEEGSI goda di ampi margini di discrezionalità nell’esercizio del suo potere, tanto da poter adottare atti regolatori anche particolarmente intrusivi della libera iniziativa economica giustificati dal solo fine di garantire il perseguimento della sostenibilità ambientale e dell’efficienza energetica del mercato.
Seguendo questa impostazione, non sarebbe inconferente rilevare che l’art.42 del d.lgs. n.93/2011, così come già sostenuto per la legge n.481/1995324, si presta ad essere un programma legislativo aperto a ridotta tassatività325 poiché la norma anziché definire con precisione l’oggetto e i limiti di esercizio del potere, attribuisce illimitate competenze regolamentari “per obiettivi”, dequotando così il principio di legalità sostanziale e legittimando l’esercizio dei poteri impliciti326
.
324 M. CLARICH, Autorità Indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, op. cit., p.154 il quale ha evidenziato che a causa della crisi della legge, e quindi della sua incapacità a predefinire un sistema di regole certo e definito, le leggi attributive del potere si configurano come deleghe in bianco nonché programmi legislativi aperti che, se da una parte, hanno l’effetto di indebolire il principio di legalità sostanziale, dall’altra, implicano il rafforzamento della legalità procedurale. Nello stesso senso F. SCLAFANI, L. ZANETTINI, L’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, op. cit. p.383 secondo cui la crisi della legalità ha avuto l’effetto di attribuire poteri normativi e amministrativi molto ampi il cui limite è rappresentato solo dalla finalità pubblica da perseguire.
325 Sulla scarsa determinatezza delle norme poste dal terzo pacchetto energia N. ZANON, F. BIONDI, G. ARCONZO, M. VANNI, Assetto istituzionale e regolativo della
governance dell’energia in Italia e in rapporto con l’Unione Europea: proposte per una sua complessiva razionalizzazione, op. cit., p.83.
326 Sull’esercizio dei poteri impliciti da parte dell’Autorità cfr. E. BRUTI LIBERATI, Gli
interventi diretti a limitare il potere di mercato degli operatori e il problema dei poteri impliciti dell’Autorità in Il Nuovo diritto dell’energia, op. cit., p.165; G. MORBIDELLI, Principio di legalità e poteri impliciti in Dir. amm, 4, 2007, p.703; N. BASSI, Principio di
Ciò posto, per quel che attiene alla presente ricerca, preme evidenziare due circostanze che confermano la valorizzazione della dimensione ambientale della funzione regolatoria: in primo luogo, si vuole mettere in luce il progressivo rilevo riconosciuto dal legislatore alla tutela dell’interesse ambientale il quale, da interesse residuale specificamente correlato all’esercizio del potere tariffario, è stato elevato ad interesse generale, pari ordinato rispetto alla tutela della concorrenza, che deve essere custodito e soddisfatto dall’Autorità nell’esercizio di tutti i suoi poteri.
In secondo luogo, si osserva portata innovativa dell’art.42 del d.lgs. n.93/2011 il quale, funzionalizzando il potere di regolazione dell’Autorità verso l’obiettivo della sostenibilità e dell’efficienza energetica del mercato, ha dilatato i confini della funzione di regolazione dell’AEEGSI, imprimendo alla stessa una più forte connotazione ambientale, e più propriamente, sostenibile.
2. L’integrazione dell’efficienza energetica nelle attribuzioni