Il diritto di accesso agli atti all’interno della disciplina comunitaria

Il diritto di accesso agli atti è disciplinato dall’art 15 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea²⁹² e dal Regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione293.

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sancisce il diritto ad una buona amministrazione in cui l’accesso e la trasparenza diventano un diritto per ogni cittadino. L’art 42 si occupa in modo specifico dell’accesso agli atti e prevede testualmente che: “Qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi o organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto.” Tale previsione normativa, all’interno di una Carta che positivizza i diritti umani nell’unione europea, va oltre gli altri trattati sui diritti umani che non contengono alcun riferimento al diritto di accesso agli atti.

L’art. 1 comma 2 del Trattato sull’Unione europea sancisce il concetto di trasparenza in base al quale le decisioni devono essere adottate nel modo più trasparente e più vicino possibile ai cittadini. Tale principio viene ribadito altresì all’art 15 comma 1 del TFUE²⁹⁴. Ciò al fine di consentire una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e garantire la legittimità, l’efficienza e la responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini, rafforzando così i principi di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali di cui all’art 6 del Trattato UE e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Il principio di informazione ambientale specifica e rinforza il principio di legittimità democratica, di cui il principio di trasparenza costituisce un corollario. L’art

292 Già art 255 Trattato istitutivo della Comunità europea.

293 Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, in GU L 145 del 31 maggio 2001 p. 43. Si veda sul punto la sentenza del Tribunale di primo grado del 12 settembre 2007, T-36/2004, in Racc. 2007, p. II – 03201; la sentenza del Tribunale di primo grado del 25 aprile 2007, T-264/2004 in Racc. 2007, p. II – 00058; la sentenza del Tribunale del 9 settembre 2011, T – 29/08, in Racc. 2011, p. 00000.

294 Già art 255 Tr. Nizza: “Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile.”

10 comma 3 del TUE prevede infatti che “ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini. E l’accesso alle informazioni permette proprio ai cittadini di essere coinvolti nelle decisioni aventi effetti per l’ambiente, patrimonio di tutti.

Il diritto all’informazione ambientale rafforza inoltre uno dei principi cardine alla base del diritto dell’ambiente. E’ infatti uno strumento che attua il principio dell’azione preventiva²⁹⁵. Quest’ultimo tende ad evitare il verificarsi di danni ambientali attraverso una preventiva pianificazione dei possibili rischi derivanti dall’attività da porre in essere, piuttosto che a risarcirli.

L’informazione ambientale è inoltre strettamente connessa al principio di integrazione ambientale di cui all’art 11 TFUE, in base al quale le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere valutate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e delle azioni dell'Unione. Il principio di informazione ambientale opera in tal modo non solo in senso verticale, tra autorità e cittadini, ma altresì in senso orizzontale, tra autorità e autorità, rendendo la trasversalità completa.

In base all’art 15 terzo comma del Trattato, articolo così modificato in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona²⁹⁶, qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica e giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, di organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto²⁹⁷. La Corte di Giustizia dell’Unione europea, la Banca centrale europea e la Banca europea per gli investimenti sono soggette al trattato solo quando esercitano funzioni amministrative.

Il regolamento (CE) n. 1049/2001 ad oggi si applica direttamente solo al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione. Il suo ambito di applicazione viene esteso alle agenzie in forza di disposizioni specifiche presenti nei relativi atti istitutivi. Inoltre la maggior parte delle istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’Unione applica il regolamento in vigore su base volontaria.

In forza del trattato però vige l’obbligo giuridico di estendere il diritto di accesso ai documenti, a tutte le istituzioni, organi e organismi dell’Unione.

295 Art. 191 comma 2 TFUE (già art. 174 Tr Nizza; già art 130R Atto Unico Europeo): “La politica dell'Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell'Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga» (…).”

296 Il Trattato di Lisbona è entrato in vigore il 1° dicembre 2009 ed ha rinumerato gli articoli del trattato sull’Unione e del trattato istitutivo della Comunità europea.

Sarà dunque necessario modificare il regolamento (CE) n. 1049/2001 per estenderne il campo di applicazione in conformità all’art. 15 paragrafo 3 del Trattato di Lisbona. Ad oggi tale modifica è ferma allo stato di proposta²⁹⁸.

Il requisito soggettivo per l’accesso agli atti, che deve sussistere in capo al richiedente, è esclusivamente la cittadinanza o la residenza, non essendo necessario un ulteriore interesse specifico. La domanda non deve essere motivata, ma deve essere formulata in modo sufficientemente preciso da consentire all’istituzione l’identificazione del documento in oggetto.

L’art 3 del regolamento definisce “documento”, suscettibile di accesso agli atti, qualsiasi contenuto informativo, indipendentemente dal suo supporto, cartaceo, elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva, che abbia ad oggetto politiche, iniziative e decisioni di competenza dell’istituzione.

Nella materia ambientale l’oggetto dell’accesso è ancora più ampio, poiché la Corte di Giustizia, con sentenza del 17 giugno 1998²⁹⁹, delinea come concetto di attività amministrativa non solo il formale atto amministrativo ma qualsiasi attività capace di gravare sull’ambiente latamente inteso. L’accesso e il diritto all’informazione ambientale vengono estesi a qualsiasi informazione connessa alla tutela ambientale.

L’art 4 del Regolamento individua i casi in cui le istituzioni rifiutano l’accesso, ad esempio quando quest’ultimo possa recare pregiudizio alla sicurezza pubblica, alla difesa, alle relazioni internazionali, alla politica finanziaria, alla vita privata e all’integrità dell’individuo, agli interessi commerciali, alle procedure giurisdizionali300.

I documenti sensibili, sottratti all’accesso, sono quelli provenienti dalle istituzioni, da Stati membri o da Paesi terzi classificati come “Très secret-Top secret”, “Secret”, “Confidential”. L’accesso ad un documento interno relativo ad una decisione ancora non assunta viene negato qualora pregiudichi il processo decisionale dell’istituzione.

Le domande di accesso agli atti in genere sono istruite velocemente: entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione della domanda l’accesso viene consentito o meno. Il termine è prorogabile di altri 15 giorni lavorativi in caso di richieste molto voluminose.

298 Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. COM(2011) 137 definitivo del 21.03.2011; 2008/0090 (COD).

299 In causa n. C-321/1996 Wilhelm Mecklenburg contro Kreis Pinneberg - Der Landrat, in Racc., 1998, pag. I-03809.

300Nella materia ambientale i casi di diniego sono tassativi e a grandi linee prevedono le medesime ipotesi di esclusioni previste per l’accesso agli atti in genere. In ambito ambientale l’accesso agli atti interni è escluso poiché tali atti, non avendo efficacia esterna, non possono pregiudicare il diritto all’ambiente salubre quale diritto del cittadino ad un ambiente salubre.

Qualora l’istituzione non risponda nei termini il richiedente può presentare una domanda di conferma.

Nel caso di rifiuto totale o parziale si informa l’interessato con provvedimento motivato, il quale può chiedere all’istituzione, entro 15 giorni lavorativi dal ricevimento della risposta, di rivedere la sua posizione presentando una domanda di conferma.

Le domande di conferma sono istruite nei medesimi termini delle richieste d’accesso. In assenza di risposta nei termini la domanda di conferma si intende respinta ed il richiedente può ricorrere in giudizio e/o presentare denuncia al mediatore.

L’accesso ai documenti avviene mediante consultazione e tramite rilascio di una copia, elettronica o cartacea.

Affinché i cittadini possano esercitare effettivamente il diritto d’accesso, ciascuna istituzione rende accessibile un registro di documenti che contiene un numero di riferimento, l’oggetto e la data di redazione.

3.2 Il fondamento costituzionale del diritto di accesso agli atti e