La specialità del diritto all’informazione ambientale

L’importanza del diritto di accesso ai fini della trasparenza e dell’imparzialità dell’azione amministrativa è particolarmente evidente nell’ambito della tutela ambientale. L’esigenza di ottenere informazioni è infatti sentita in maniera sempre crescente da tutti i soggetti, sia pubblici che privati, ed a tutti i livelli: internazionale, nazionale, regionale e locale. Si ritiene infatti che l’esercizio di tale diritto possa contribuire in modo sensibile al miglioramento della qualità dell’ambiente.

L’investimento di fondi in analisi scientifiche sempre più approfondite oltre al coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni che incidono sul bene ambiente costituiscono uno strumento importante per la tutela sia dei privati che dell’Amministrazione. Quest’ultima infatti potrà indirizzare la propria politica verso scelte consapevoli che tengano in reale considerazione gli effetti, potenziali o attuali, dei danni all’equilibrio ambientale.

Per raggiungere tale scopo è necessario integrare il profilo dell’informazione accesso con quello dell’informazione divulgazione, in cui un soggetto pubblico informa un numero indeterminato di persone senza che queste gliel’abbiano richiesto.

Basti menzionare quanto disposto dal cd. “Codice dell’amministrazione digitale357” sul diritto di esercitare l’accesso ai documenti amministrativi attraverso l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

In particolare, il Codice dell’amministrazione digitale, adottato con l’intento di fornire un assetto organico al complesso dei diritti dei cittadini e delle imprese prevede che “i cittadini hanno diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali”. Tale previsione è in linea con la garanzia di partecipazione al procedimento amministrativo informatico e con il diritto di accesso ai documenti amministrativi mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

In tale quadro, la materia dell’accesso alle informazioni ambientali, in virtù della priorità del bene tutelato, il bene ambiente, è oggetto di una disciplina speciale e derogatoria che conferisce al diritto di accesso una qualificazione giuridica e una forza positiva del tutto eccezionale. Tale disciplina risponde all’esigenza di instaurare, in materia ambientale, un controllo sociale diffuso sulle attività delle pubbliche

357 Decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 “Codice dell’amministrazione digitale” in GU 16 maggio 2005 n. 112, suppl. ord. N. 93.

amministrazioni, delineando una nuova configurazione del rapporto tra governanti e governati.

La peculiarità dell’accesso all’informazione ambientale è data dall’ampiezza dei suoi contenuti, sia oggettivo che soggettivo, i cui confini si espandono attraverso l’evoluzione normativa e la fondamentale interpretazione giurisprudenziale. Deve infatti escludersi ogni indebita limitazione, anche ermeneutica, della legittimazione all’accesso ambientale, viste le sue finalità di trasparenza assoluta, di tutela desoggettivata, e di controllo sociale diffuso sullo stato dell’ambiente³⁵⁸.

Tali caratteristiche emergono nel confronto con la generale disciplina sul diritto di accesso di cui alla legge n. 241/1990, come già evidenziato in precedenza, che pone requisiti soggettivi precisi per l’accesso, e lo consente per specifiche tipologie di atti in essa delineati. Diverso è infatti, in primis, l’oggetto del diritto. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che oggetto del diritto di accesso in genere è l’informazione in esso contenuta e non il documento inteso nella sua materialità³⁵⁹, così come in ambito ambientale. L’accesso documentale fa riferimento però alla rappresentazione del contenuto di atti; l’accesso ambientale invece riguarda la rappresentazione di attività, anche materiali, qualora incidano positivamente o negativamente sull’ecosistema.

La richiesta di accesso in genere dev’essere precisa e deve indicare in modo puntuale gli atti richiesti. Il documento amministrativo inoltre dev’essere già formato e detenuto dall’amministrazione, che ha infatti l’obbligo di reperirlo ed esibirlo ma non di elaborarlo360. L’accesso ambientale invece prescinde dal fatto che l’informazione sia contenuta in un documento amministrativo e risulta sufficiente una generica richiesta sulle condizioni di un determinato contesto ambientale³⁶¹.

La prevalente opinione dottrinale e giurisprudenziale afferma che l’accesso ambientale si caratterizza per la sua specialità rispetto a quello documentale. Tale principio si potrebbe raffigurare attraverso due sfere concentriche: l’una, di maggiore estensione (l’accesso documentale), racchiuderebbe l’altra (l’accesso ambientale), che si caratterizzerebbe per elementi aggiuntivi specializzanti rispetto alla disciplina generale comune della legge n. 241/1990³⁶².

358 Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7.09.2004 n. 5795; TAR Veneto, sez. III, 18.11.2003 n. 5731; TAR Lombardia, sez. Brescia, 30.04.1999 n. 397.

359 Consiglio di Stato, sez. VI, 26.01.2006 n. 229.

360 Consiglio di Stato, sez. VI, 10.02.2006 n. 555.

361 Consiglio di Stato, sez. VI, 7.09.2004 n. 5795.

Vi è un secondo orientamento che ritiene non si debba parlare di specialità, ma di autonomia tra le due discipline, in quanto ispirate a principi diversi: l’accessibilità da un lato, la pubblicità dall’altro³⁶³.

Accedendo alla nuova impostazione non sarebbe applicabile all’accesso ambientale il divieto di un controllo generalizzato sulla pubblica amministrazione.

Ma la peculiarità dell’informazione ambientale va oltre, poiché l’accesso si completa con la partecipazione ai processi decisionali³⁶⁴.

In seguito all’aumento di strumenti partecipativi, a tutti i livelli, nell’ultimo decennio è stato possibile gestire in modo condiviso le problematiche territoriali connesse al bene ambiente.

Partecipare vuol dire “prendere parte”, condividere scelte e decisioni, svolgere un ruolo attivo in un processo decisionale che deve diventare sempre più trasparente, rappresentativo e democratico.

L’informazione e la partecipazione sono due strumenti che responsabilizzano le scelte e i comportamenti dei cittadini, in quanto l’ambiente salubre costituisce un diritto-dovere riconosciuto a tutti i livelli nazionali ed internazionali.

Il tema dell’informazione e della partecipazione in campo ambientale costituisce oggi uno dei principi cardine a cui si ispira la Governance europea, poiché consente alle istituzioni di aprirsi al pubblico, e all’azione pubblica di svilupparsi quale scelta condivisa, risultato di un percorso che coinvolge l’intera società ai diversi livelli.

Una decisione condivisa è più efficace e più forte, in quanto parte da una sensibilizzazione del pubblico e da un dialogo costruttivo.

Il libro bianco sulla Governance europea³⁶⁵ in generale afferma che “la qualità, la pertinenza e l’efficacia delle politiche dipendono dall’ampia partecipazione che si saprà assicurare lungo tutto il loro percorso, dalla prima elaborazione all’esecuzione”.

Ogni persona ha diritto di vivere in un ambiente salubre: l’accesso alle informazioni e la partecipazione costituiscono lo strumento attraverso cui si può raggiungere questo fondamentale diritto.

Affinché la partecipazione sia assicurata, questa dev’essere libera e agevole; affinché l’accesso sia effettivo, questo dovrà essere raggiunto anche attraverso l’uso di

363 F. Fonderico, Il diritto di accesso all’informazione ambientale, in Giorn. di dir. amm. n. 6/2006.

364 Sul tema si veda T. Scorazzi, La partecipazione del pubblico alle decisioni sui progetti che incidono

sull’ambiente, in Riv. Giur. Ambiente, 1989 pp. 485-500.

365 Comunicazione della Commissione, 25 luglio 2001, “Governance europea – Un libro bianco” (COM(2001)428 def. GUCE C 287 del 12 ottobre 2001).

mezzi di comunicazione sempre più tecnologici ed elettronici che consentano un’ampia diffusione di informazioni precise, complete ed aggiornate.

Il Rapporto nazionale sull’attuazione della Convenzione di Aarhus pubblicato dal Ministero dell’ambiente nel 2008 analizza nei dettagli la modalità con cui nel nostro Paese è stata attuata e applicata a livello locale e regionale la Convenzione di Aarhus ed evidenzia i punti di forza e debolezza sia per l’informazione ambientale che per la partecipazione del pubblico. Nel nostro Paese ad esempio, la partecipazione al processo decisionale sull’immissione in commercio e nell’ambiente di organismi geneticamente modificati è prevista come consultazione solo per l’immissione a scopo sperimentale e non a scopo commerciale, in contrasto con il dettame della Convenzione che non fa differenze tra i due casi.

Il Rapporto ricorda inoltre che in base alla legge n. 394 del 1991³⁶⁶ si prevede la partecipazione del pubblico nella creazione e nella stesura dei piani di gestione dei parchi e della aree protette con osservazioni al piano da presentare entro 40 giorni, le associazioni di protezione ambientale sono costantemente presenti e vengono consultate periodicamente poiché parte stessa del comitato di gestione dell’area protetta.

La partecipazione del pubblico ai processi decisionali di strumenti normativi avviene attraverso: la presentazione di commenti a testi di bozze legislative, le petizioni ed i referendum.

La specialità dell’informazione ambientale è data dalla sua trasversalità: abbraccia la tutela dell’ambiente, le scelte politiche, l’informatizzazione della pubblica amministrazione, il dialogo tra ordinamenti internazionali e nazionali, la costante evoluzione data dalle nuove tecnologie e dalle nuove scoperte in campo scientifico.

366 “Legge quadro sulle aree protette” legge n. 394 del 6 dicembre 1991, in GU del 13 dicembre 1991 n. 292.