Il diritto alla conoscibilità, all’accessibilità e alla qualità dei dati Il principio di trasparenza, seppur privo di esplicito riconoscimento nella Carta

costituzionale, è denominato significativamente “principio generale” dalla rubrica dell’art. 1 del d.lgs. 33/2013 e viene fornito di un solido fondamento costituzionale implicito quale canone interpretativo e di orientamento, dotato di chiara forza espansiva: viene conferita esplicita e diretta derivazione costituzionale ed è posto in posizione servente, quale sorta di meta-principio, verso una serie di principi costituzionali.

Il principio di trasparenza è funzionale a realizzare il principio democratico, pietra miliare dell’intero sistema costituzionale, che poggia anche sulla consapevole partecipazione dei cittadini resa possibile dalla trasparenza, e i principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, ponendosi concretamente come parametro dell’agere pubblico322.

amministrazioni. […] Il FOIA può dare un contributo effettivo alla lotta della corruzione: che la trasparenza “reattiva” abbia, sotto questo profilo, potenzialità maggiori rispetto alla trasparenza “proattiva”, sulla quale il nostro legislatore ha a lungo insisto in passato, è un dato intuitivo».

322 _{Il disegno di legge di riforma costituzionale del 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del} 15 aprile 2016 e bocciato dal referendum del 4 dicembre 2016, aveva previsto nell’art. 97, tra i principi- guida nella definizione dell’organizzazione dei pubblici uffici, accanto al buon andamento e all’imparzialità, anche la trasparenza. Analogamente, il secondo comma dell’art. 118 prevedeva un esercizio delle funzioni amministrative volto ad assicurare “la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa”. Cfr. D.U.GALETTA, La trasparenza, per un nuovo rapporto tra cittadino e pubblica

amministrazione, cit., p. 1019 ss., che sottolinea come l’art. 21 C. non sia il solo referente del diritto ad

essere informati, ma la dottrina abbia affiancato anche gli artt. 97 e 98 C., intendendo la trasparenza come parametro dell’azione pubblica, che si aggiunge a buon andamento e imparzialità. F.G. ANGELINI,

Pubblica amministrazione digitale, diritto di accesso e privacy, in L. BOLOGNINI - D. FULCO - P.

103 Alla luce di tali considerazioni, ai sensi del primo articolo del d.lgs. 33/2013, la trasparenza, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione; nel decreto viene esplicitato che la trasparenza è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto a una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di un’amministrazione aperta al servizio del cittadino, pilastro quindi dell’implementazione di un modello di open government323.

Le disposizioni del decreto Trasparenza vengono dotate di particolare vis normativa, in quanto integrano l’individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e costituiscono esercizio della funzione di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione324; tale collegamento mostra il saldo legame, già più volte evidenziato, tra trasparenza e digitalizzazione pubblica325.

Come rilevato in dottrina, tali disposizioni mostrano le diverse dimensioni costitutive del principio di trasparenza: la dimensione di “sviluppo” di alcuni principi costituzionali (i principi che “concorre ad attuare”), la dimensione di garanzia di diritti e

evidenzia che un dovere dei pubblici poteri di informare si ricava a partire dal principio di sovranità popolare e dal principio democratico, cui si affianca il principio di imparzialità (art. 97 C.). Un dovere di informazione pubblica è presente anche negli artt. 9, 24 e 73. Cfr., altresì, V.PAGNANELLI, Accesso,

accessibilità, Open Data. Il modello italiano di Open Data pubblico nel contesto europeo, in Giornale di storia costituzionale, fasc. 31, 2016, p. 205 ss.

323 _{Art. 1, comma 2, d.lgs. 33/2013.}

324 _{Art. 1, comma 3, d.lgs. 33/2013 e in tal senso anche art. 1, comma 36, legge 190/2012. Le} disposizioni rientrano, pertanto, nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, previste dal comma secondo dell’art. 117 C.

325 _{Cfr. F.CARDARELLI, op. cit., p. 227 ss., che sottolinea come le possibilità legate alle tecnologie} informatiche accrescono la domanda di conoscenza e trasparenza.

104 libertà e una dimensione in cui si sostanzia la tensione verso un nuovo modello di amministrazione pubblica, l’open government326. La tutela dei diritti e i principi dell’amministrazione aperta sono esplicitati anche dalla riforma recata dal d.lgs. 97/2016, come visto: la trasparenza, quale accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, è finalizzata a «tutelare i diritti dei cittadini,

promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche»327.

La riforma recata dalla legge delega 124/2015 e dal relativo d.lgs. 97/2016 rafforza ulteriormente il principio di trasparenza e riconosce esplicitamente la «libertà di accesso», che viene «garantita, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi

pubblici e privati giuridicamente rilevanti, tramite l’accesso civico e tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la loro realizzazione»328. Rispetto alla configurazione originaria del d.lgs. 33/2013 si passa da una trasparenza intesa come obbligo di pubblicazione a un’accezione come libertà di accesso,

326 _{In tal senso E.CARLONI, I principi del codice della trasparenza (artt. 1, commi 1 e 2, 2, 6), cit., p.} 38 ss., che sottolinea come gli articoli costituzionali di riferimento della disposizione siano individuabili negli artt. 1 (principio democratico), 28 (principio di responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici), 54 (diligenza e lealtà nel servizio alla nazione) e 97 (principi di imparzialità, legalità e buon andamento delle pubbliche amministrazioni); l’Autore rileva la significativa assenza fra i principi costituzionali richiamati dell’art. 21 C., in coerenza con il fatto che il decreto Trasparenza, prima della riforma del d.lgs. 97/2016, non configurava ancora un Freedom of Information Act (FOIA). Alla base del diritto all’informazione si pongono anche gli artt. 2 e 3 della Costituzione; supra, più ampiamente, cap. 1, § 3. 327 _{Art. 1, comma 1, d.lgs. 33/2013.}

328 _{Art. 2, comma 1, d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs. 97/2016. Anche la legge delega pone} esplicitamente tale principio direttivo: «fermi restando gli obblighi di pubblicazione, riconoscimento

della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati, al fine di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche» (art. 7, comma 1, lett. h), legge 124/2015).

105 maggiormente conforme agli altri Paesi329. In tal modo, grazie al d.lgs. 97/2016, assume consistenza la significativa rubrica dell’art. 3 del d.lgs. 33/2013, “diritto alla conoscibilità”, che prima della riforma rischiava di essere eccedente rispetto a quanto effettivamente garantito dalle disposizioni.

La stessa Dichiarazione dei diritti in Internet, atto privo di valore giuridico, ma dotato di valore culturale e di una significativa funzione di moral suasion, prevede che la gestione della Rete debba assicurare, tra gli altri, i principi di trasparenza e accessibilità alle informazioni pubbliche330.

Il principio di trasparenza per potersi compiutamente realizzare, senza rimanere mera tecnica finalizzata al diritto a conoscere, ma incapace concretamente di raggiungerlo, necessita di alcuni presupposti, primo fra tutti il rispetto del principio costituzionale di uguaglianza sostanziale, che permetta a chiunque l’accesso ai siti istituzionali331: ciò richiama la problematica del digital divide che può tradursi in una potenziale discriminazione nel right to know.

Sotto tale profilo, oggetto di particolare attenzione deve essere il concetto di

329 _{Cfr. D.U. GALETTA, La trasparenza, per un nuovo rapporto tra cittadino e pubblica}

amministrazione, cit., p. 1019 ss., secondo la quale la libertà di accesso è garantita in prima battuta

dall’accesso civico (citato per primo), autonomo diritto e strumento principe della disciplina, e, in subordine, dalla pubblicazione. Secondo l’Autrice la modifica è da accogliere con favore dal momento che una trasparenza intesa essenzialmente come pubblicazione rischia di far conoscere a tutti cose che non interessano a nessuno e di cadere sotto l’obiezione di “voyerismo amministrativo”. Al riguardo D.U. GALETTA, Accesso civico e trasparenza della Pubblica Amministrazione alla luce delle (previste)

modifiche alle disposizioni del Decreto Legislativo n. 33/2013, in federalismi.it, fasc. 5, 2016, p. 17

sottolinea l’assenza di un rapporto di equivalenza diretta tra la quantità di informazioni rese disponibili in rete e la trasparenza quale conoscenza a causa di possibili fenomeni di c.d. “opacità per confusione”. Cfr. E. FURIOSI, op. cit., p. 1 ss. e A. MONEA, La nuova trasparenza amministrativa alla luce del d.lgs.

97/2016. L’accesso civico, in Azienditalia, fasc. 11, 2016, p. 1040 ss., secondo cui tra i difetti della

disciplina prima della riforma spiccava la gravosità eccessiva degli obblighi di pubblicazione per le singole amministrazioni accompagnata da un circoscritto innalzamento del livello qualitativo di conoscenza, a causa della limitata utilità di quanto pubblicato per il cittadino, impossibilitato a conoscere quanto di proprio interesse.

330 _{Tali principi sono previsti nell’art. 14, comma 5, accanto ai principi di responsabilità delle} decisioni e rappresentanza dei soggetti interessati.

331 _{Cfr. G.GARDINI, op. cit., p. 875 ss.: «la trasparenza è una tecnica che serve a garantire il diritto di} essere informati: i due concetti stanno, tra loro, in un rapporto di mezzo a fine».

106 accessibilità, definito dall’art. 2 della legge 4/2004 come «la capacità dei sistemi

informatici, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni particolari». Anche l’art. 53 del Codice dell’amministrazione digitale, d.lgs. 82/2005,

dedicato alle caratteristiche che i siti web istituzionali devono rispettare, pone prioritariamente «i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità,

anche da parte delle persone disabili» oltre a «completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all’articolo 54».

L’accesso e l’accessibilità ai dati messi a disposizione non sono sufficienti da soli a garantire un’effettiva disclosure. La trasparenza, per incarnare pienamente il principio previsto dalla normativa, deve garantire qualità alle informazioni pubblicate, condicio

sine qua non e presupposto stesso della disclosure e del right to know; il controllo

diffuso proprio del modello di open government non può che fondarsi su dati certi e attuali332.

È consapevole di questo aspetto il legislatore, che nell’art. 6 del d.lgs. 33/2013 impone alle amministrazioni di garantire la qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti, che si declina nell’assicurare «l’integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività,

la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l’omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in possesso dell’amministrazione, l’indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità»; come esaminato l’art. 53 del

d.lgs. 82/2005 prevede aspetti analoghi quali caratteristiche da rispettare nei siti web istituzionali. A ben vedere si tratta di caratteristiche di cui si compone un’autentica trasparenza e il cui rispetto non può essere eluso, tanto che «l’esigenza di assicurare

adeguata qualità delle informazioni diffuse non può, in ogni caso, costituire motivo per l’omessa o ritardata pubblicazione dei dati, delle informazioni e dei documenti»333.

Dal quadro normativo emerge un concetto di trasparenza, costituzionalmente

332 _{Cfr. F.PATRONI GRIFFI, op. cit., p. 8.} 333 _{Art. 6, comma 2, d.lgs. 33/2013.}

107 orientato, basato sull’accesso, sull’accessibilità e sulla qualità, capace di dare forma e sostanza alla libertà di informazione e al diritto alla conoscenza di chiunque nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

2.4.2. I diritti di accesso: documentale, civico semplice, civico generalizzato