Strumenti di conoscenza e forme di trasparenza (proattiva, reattiva, attiva)

Nel parlare di società della conoscenza emerge una caratteristica fondamentale che la connota, uno strumento essenziale per permettere alla società della conoscenza di essere tale: la trasparenza243.

241 _{Cfr. J.C.DE MARTIN, Prefazione, in L. FLORIDI, La rivoluzione dell’informazione, cit., pp. XI-XII:} «In particolare, la questione cruciale di chi avrà accesso a quali informazioni e a quali condizioni, e di quanto ampia sarà la libertà dell’individuo di comunicarle determinerà, a seconda degli esiti, infosfere radicalmente diverse tra loro, con enormi potenziali benefici per l’umanità e per il pianeta, ma anche con rischi di segregazione, sfruttamento e oppressione senza precedenti. Il modo in cui evolverà la rivoluzione dell’informazione dipenderà da noi».

242 _{L’analisi di tali aspetti costituisce sostanzialmente l’oggetto del presente lavoro e sarà affrontata in} questo e nei prossimi capitoli, dedicati agli strumenti di conoscenza (capitoli 2 e 3) e alla tutela e al bilanciamento tra diritti (capitoli 4 e 5).

243 _{B.C.HAN, op. cit., p. 75: «Il vento digitale della comunicazione e dell’informazione pervade ogni} cosa e rende tutto trasparente. Soffia attraverso la società della trasparenza».

79 Come nel caso del termine “società dell’informazione e della conoscenza” anche quando si parla di trasparenza e conoscenza non si deve indulgere alla tentazione di interpretarli come sinonimi244. Non manca chi definisce la società attuale come società della trasparenza, ma nonostante questo il concetto differisce da quello di conoscenza. La trasparenza, che espone e “illumina” dati e informazioni, a ben vedere è strumento che può consentire la conoscenza, ma da sola, “nuda”, non consente di eliminare aloni di opacità e il rumore della massa di informazioni rese disponibili245.

La disclosure, valore del nostro tempo, che, come si vedrà più avanti, informa l’evoluzione normativa e l’azione dei pubblici poteri, assurge a fattore fondamentale della società proprio per il suo essere strumentale alla conoscenza e, altresì, per riuscire a creare una simmetria e un rapporto orizzontale fra governanti e governati, permettendo controllo e partecipazione “dal basso” e contrastando squilibri tra i “signori dei dati” pubblici e la collettività246.

La trasparenza assume volti diversi e si traduce in strumenti differenti nella vigente normativa di riferimento italiana, oggetto precipuo di analisi, seppur esaminata nel contesto internazionale di riferimento.

La “trasparenza proattiva” (proactive disclosure), che si realizza con la pubblicazione di documenti, informazioni e dati da parte delle istituzioni, è accompagnata dalla “trasparenza reattiva” (reactive disclosure), che, invece, si ottiene in risposta alle istanze di conoscenza avanzate dagli interessati, dalla collettività di

244 _{B.C. HAN, op. cit., p. 68: «La società della trasparenza è una società dell’informazione.} L’informazione è, in quanto tale, un fenomeno della trasparenza, perché le manca ogni negatività. È un linguaggio positivizzato, operazionale».

245 _{B.C.HAN, op. cit., p. 70: «Un semplice aumento di informazioni e di comunicazione non rischiara} il mondo. Neppure l’evidenza agisce rischiarando. La massa di informazioni non produce alcuna verità. Più informazioni vengono liberate, meno intelligibile diviene il mondo. L’iper-informazione e l’iper- comunicazione non gettano alcuna luce nella tenebra». Al riguardo L.SARTORI, op. cit., p. 773 ss. mette in guardia sul “lato oscuro della trasparenza” e sul fatto che il principio non debba diventare «un concetto fine a se stesso, adottato acriticamente come valore in sé, perché altrimenti si svuoterebbe velocemente di significato rimanendo lettera morta» (p. 774).

246 _{Al riguardo G. ZICCARDI, Internet, controllo e libertà, cit., p. 21 si chiede «La trasparenza è} veramente il miglior disinfettante per il settore pubblico e per la democrazia in genere, o i problemi che pone in concreto, soprattutto se viene interpretata come trasparenza radicale e senza controllo, potrebbero rivelarsi maggiori dei possibili vantaggi?».

80 riferimento247. Nell’odierno contesto digitale la trasparenza si collega, altresì, in modo significativo con l’apertura: non è sufficiente una conoscenza “passiva” delle informazioni, dei dati e dei documenti resi disponibili, ma si configura una trasparenza “attiva”, realizzata con il riutilizzo dei dati messi a disposizione, grazie agli open data.

In particolare l’analisi si concentrerà sugli strumenti di conoscenza, che attengono alle diverse configurazioni assunte dai dati nella contemporaneità e sono forieri di peculiari problematiche giuridiche e di complessi bilanciamenti tra diritti. È, infatti, necessario esaminare e capire in cosa consistono le diverse tipologie di dati che costituiscono gli strumenti di conoscenza della contemporaneità per comprendere le questioni che si pongono al diritto e i bilanciamenti da realizzare tra diritti248.

Al fine di analizzare il governo dei dati e la tutela offerta ai diritti, l’analisi giuridica sarà attenta in particolare al ruolo dei pubblici poteri nel rapporto con la collettività, ma altresì al mondo privato e al potere dei giganti del web, che insieme alle istituzioni pubbliche rivestono il ruolo di “signori dei dati” della contemporaneità.

L’analisi spazierà, dunque, tra le diverse configurazioni di dati, che si traducono nei relativi strumenti di conoscenza: closed data, open data, big data.

I dati chiusi, i closed data, hanno bisogno della trasparenza proattiva e reattiva per essere svelati e garantire la conoscenza della collettività, gli open data danno significato al concetto di trasparenza attiva, garantendo il riutilizzo dei dati per crearne di nuovi, generare servizi e prodotti e, infine, i big data, fenomeno peculiare del nostro tempo, che si configura nelle caratteristiche della quantità, varietà e velocità, sono capaci di evolvere l’essenza stessa dei dati e dei loro utilizzi e condurre a riflessioni e a problematiche inedite249.

247 _{In tal senso il Consiglio di Stato nel parere sullo schema di quello che sarebbe diventato il d.lgs.} 97/2016, reso nell’adunanza di sezione 18/02/2016 (n. 515 del 24/02/2016).

248 _{Come sottolineano R.BORRUSO -S.RUSSO -C.TIBERI, L’informatica per il giurista. Dal bit a}

Internet, III ed., Giuffrè, Milano, 2009, prefazione, p. XXVII per comprendere il diritto è «innanzitutto

indispensabile conoscere i fatti di vita, i fenomeni, i comportamenti che il diritto vuole disciplinare. Altrimenti non si è giuristi, ma semplici legulei». Mentre closed data e trasparenza saranno oggetto di questo capitolo, il capitolo 3 sarà dedicato a open data e big data.

249 _{Cfr. V. MAYER-SCHÖNBERGER -K.CUKIER, op. cit., p. 15, secondo i quali i dati hanno cominciato} ad accumularsi in misura tale da creare un fenomeno nuovo e peculiare. «Il cambiamento di dimensione

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2.2.

Closed data e disclosure

Il principio di trasparenza250 costituisce lo strumento fondamentale per mettere a disposizione della collettività il patrimonio informativo pubblico, un insieme vastissimo di dati che altrimenti costituirebbero closed data nelle mani dei poteri pubblici251.

I closed data, in specifico, sono sottoposti a un’operazione di disclosure e “visibilità del potere”, presupposto per la “comprensibilità” dell’attività amministrativa252, che avviene in due modi: l’amministrazione tramite un’azione positiva pubblica i dati, rendendosi parte attiva, in genere in conseguenza di espliciti obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa di riferimento (trasparenza proattiva -

proactive disclosure) oppure la collettività e, in specifico, chi è interessato a conoscere

ha prodotto un cambiamento di stato. Il cambiamento quantitativo ha prodotto un cambiamento qualitativo».

250 _{Sulla trasparenza amministrativa è presente una vastissima letteratura; cfr., inter alia, oltre agli} autori citati nel corso della trattazione, G. ARENA, Trasparenza amministrativa (voce), in S.CASSESE

(diretto da), in Dizionario di diritto pubblico, vol. VI, Giuffrè, Milano, 2006; F.MERLONI (a cura di), La

trasparenza amministrativa, Giuffrè, Milano, 2008; M.OCCHIENA, I principi di pubblicità e trasparenza,

in M.RENNA-F.SAITTA, (a cura di), Studi sui principi di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2012, p. 141 ss. L’analisi contenuta in questo lavoro tiene in considerazione, altresì, le riflessioni contenute in F. FAINI, Trasparenza, apertura e controllo democratico dell’amministrazione pubblica, in Ciberspazio e

diritto, fasc. 1, 2014, pp. 39-70; F.FAINI - M.PALMIRANI, The Right to Know Trough the Freedom of

Information and Open Data, in M.DEČMAN - T.JUKIĆ (a cura di), Proceedings of the 16th European

Conference on e-Government”, ACPI, 2016, pp. 54-62; F.FAINI, Internet e il diritto a conoscere nei

confronti delle pubbliche amministrazioni, in P.PASSAGLIA -D.POLETTI (a cura di), Nodi Virtuali, legami

informali: Internet alla ricerca di regole, Pisa University press, 2017, pp. 337-350.

251 _{Cfr. A.MONEA, Pubblica amministrazione, vera “casa di vetro”?, in Azienditalia - il Personale,} fasc. 6, 2015, p. 311: «per “trasparenza” si può intendere, in prima approssimazione, la “visibilità di un corpo” e, nel caso di un’Organizzazione pubblica, la qualità di un corpo amministrativo di lasciarsi attraversare, per far vedere nitidamente, la sua azione e i suoi effetti. Trasferendo tale concetto nel mondo giuridico e, in specie in quello amministrativo, un’Organizzazione pubblica si può ritenere “trasparente” quando si rende aperta alla conoscenza di altri, quando pone in essere atti, procedimenti e condotte visibili, chiari, aperti e palesi ai più».

252 _{G. ARMAO, Considerazioni su amministrazione aperta e protezione dei dati personali, in}

82 alcuni dati li richiede alla pubblica amministrazione, che di conseguenza li rende conoscibili a seguito di un’istanza, come risposta quindi a una richiesta proveniente dalla società (trasparenza reattiva - reactive disclosure)253.

Nel mettere a “nudo” informazioni, dati e documenti, in modo proattivo o reattivo, la disclosure assicura in mano alla collettività un significativo potere di controllo democratico sull’operato delle istituzioni, che si coordina con l’esigenza di una pubblica amministrazione capace di garantire all’utente un ruolo attivo di partecipazione e di promuovere allo stesso tempo l’accountability degli amministratori pubblici254. Lo stesso modello di open government trova fondamento nella trasparenza e nell’apertura, esplicitamente finalizzate, accanto all’efficacia dell’azione pubblica, al controllo democratico, capace peraltro di prevenire e contrastare fenomeni di illiceità e corruzione255_.

253 _{Cfr. E. FURIOSI, L’accesso civico generalizzato, alla luce delle Linee Guida ANAC, in}

GiustAmm.it, fasc. 4, 2017. Al riguardo cfr. F.MERLONI, La trasparenza come strumento di lotta alla

corruzione tra legge n. 190 del 2012 e d.lgs. n. 33 del 2013, in B.PONTI (a cura di), La trasparenza

amministrativa dopo il d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, Maggioli, Rimini, 2013, p. 18: «ad assicurare la

trasparenza concorrono due strumenti, non necessariamente tra loro alternativi. L’accesso ai documenti e alle informazioni delle pubbliche amministrazioni e la pubblicità, oggi soprattutto grazie alle tecnologie dell’informazione, nella forma della pubblicazione di documenti e informazioni nei siti informatici delle pubbliche amministrazioni». Diversamente, secondo C.CUDIA, Appunti su trasparenza amministrativa e

diritto alla conoscibilità, in GiustAmm.it, fasc. 12, 2016, p. 1 ss. «se l’aspirazione all’informazione

diviene suscettibile di essere frustrata per effetto del confronto con altri interessi (pubblici o privati che siano), tale pretesa esula dall’ambito del principio di trasparenza-pubblicità»; per tale motivo l’Autrice distingue quali veri e propri strumenti di trasparenza e pubblicità la pubblicazione e il diritto di accesso civico semplice, che definisce “proprio”, per i quali il legislatore ha risolto in via preliminare e in modo definitivo il problema dell’emersione di eventuali contro-interessi; mentre secondo l’Autrice le forme di accesso documentale e civico generalizzato, che definisce “improprio” o parziale, si configurano come rimedi all’assenza di trasparenza, dove si configura un bilanciamento con interessi diversi e si affaccia il potere discrezionale dell’amministrazione.

254 _{Cfr. F.MERLONI, La trasparenza come strumento di lotta alla corruzione tra legge n. 190 del 2012}

e d.lgs. n. 33 del 2013, cit., p. 17 ss.

255 _{Cfr. F.MERLONI, La trasparenza come strumento di lotta alla corruzione tra legge n. 190 del 2012}

e d.lgs. n. 33 del 2013, cit., p. 18: «Perché i cittadini, singoli e associati possano svolgere il loro compito

di controllori dell’esercizio dei poteri che in loro nome la legge attribuisce alle amministrazioni e ai loro organi, occorre che ad essi sia consentita una conoscenza diffusa dell’azione, anche relativamente ai suoi principali risultati, gli atti adottati». E.TEDESCHI, Il diritto di accesso: il nuovo dovere di collaborazione

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