L'elaborazione della convenzione

Il corso degli eventi nell'Assemblea Generale e nella Commissione di diritto internazionale fino al completamento degli articoli della Commissione su questo argomento è convenientemente riassunto nei paragrafi a 64 del Rapporto della Commissione del 1972.⁹⁴ Gli articoli della Commissione sono stati esaminati per la prima volta dalla Sesta Commissione alla ventisettesima sessione dell'Assemblea Generale nel 1972 (che era la sessione in cui la Sesta Commissione aveva per la prima volta all'ordine del giorno il punto sul terrorismo internazionale⁹⁵). Il risultato di che l'Assemblea, con delibera 2926 (XXVII) del 28 novembre 1972, ha deciso di inserire nell'ordine del giorno provvisorio della sua ventottesima sessione un punto intitolato "Progetto di convenzione sulla prevenzione e la repressione dei delitti contro gli agenti diplomatici e altri persone protette" in vista dell'elaborazione finale di una convenzione da parte dell'Assemblea. Questo è divenuto il punto 90 all'ordine del giorno della ventottesima sessione ed è stato assegnato alla Sesta Commissione. La relazione della sesta commissione contiene una sintesi molto utile dei lavori, compresi i testi di tutte le proposte e gli emendamenti. Il Sesto Comitato aveva dinanzi a sé, come proposta di base, i progetti di articoli della Commissione di diritto internazionale, insieme a commenti e osservazioni di Stati e organizzazioni internazionali. Inoltre, le Convenzioni dell'Aia e di Montreal, concluse sotto gli auspici

93 G.M.E. WHITE, The Hague Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, in The Review of the International Commission of Jurists, 1971 p. 44.

94 I.L.C. REPORT, “For brief summaries of the Sixth Committee's debate on the draft articles at the twenty-sixth session of the General Assembly”, in Harv.Intl.L.J., 1973, p.598; XVIII A.F.D.I. 1972, p. 548-550.

95 “Misure per prevenire il terrorismo internazionale che mette in pericolo o toglie vite umane innocenti o mette in pericolo le libertà fondamentali, e studio delle cause di fondo di quelle forme di terrorismo e di atti di violenza che risiedono nella miseria, nella frustrazione, nel dolore e nella disperazione e che inducono alcune persone a sacrificare vite umane, comprese le proprie, nel tentativo di effettuare cambiamenti radicali”. Vedi la risoluzione 3034 (XXVII) dell'Assemblea Generale del 18 dicembre 1973. RAPPORTO DEL COMITATO AD HOC SUL TERRORISMO INTERNAZIONALE,

“Official Records of the General Assembly, Twenty-eight Session”, in Supplemento No. 28 (A/9028), doveva essere considerato nella ventottesima sessione ma, per mancanza di tempo, il punto fu rinviato e incluso nell'agenda provvisoria della ventinovesima sessione. Si veda M. C. BASSIOUNI " Terrorism and political crimes in international law ", 1973;

e “Proceedings of the American Society of International Law”, in 67 A.J.I.L. (No. 5), 1973, p. 87-111, in T. M. FRANCK e BERT B. LOCKWOOD JR., "Preliminary Thoughts towards an International Convention on Terrorism", in 68 A.J.I.L.,1974, p. 69

98 dell'”International Civil Aviation Organisation”, sono stati spesso citati nel Sesto Comitato; così anche la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche, la Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari e la Convenzione sulle missioni speciali, poiché molti delegati hanno considerato la presente Convenzione come un mezzo per dare attuazione pratica ai concetti di inviolabilità e protezione speciale che sono espressi in quelle Convenzioni precedenti. Rilevanti sono stati anche alcuni testi che erano stati presentati alla Commissione di diritto internazionale: la Convenzione per prevenire e punire gli atti di terrorismo che assumono la forma di crimini contro la persona e le relative estorsioni di rilevanza internazionale, fatta a Washington il 2 febbraio , 1971⁹⁶ (Convenzione OAS);

un progetto di Convenzione sui delitti contro i diplomatici elaborato dai rappresentanti di un gruppo di Stati riuniti a Roma nel febbraio 1971 (il "progetto di Roma"); un progetto di Convenzione sui crimini contro i diplomatici presentato alla ventiseiesima sessione dell'Assemblea Generale dalla delegazione dell'Uruguay (il "documento di lavoro dell'Uruguay") e progetti di articoli sui crimini contro le persone aventi diritto a una protezione speciale ai sensi del diritto internazionale, contenuti in un documento di lavoro preparato dal sig. Kearney, presidente dell'Assemblea generale della Commissione. Il Segretariato aveva predisposto una Nota "sulle modalità di lavoro e le procedure seguite dalla Sesta Commissione nella preparazione della Convenzione sulle missioni speciali", e sulla base di questa la Sesta Commissione ha deciso di procedere immediatamente all'esame delle bozze di articoli, articolo per articolo, senza alcun dibattito generale, e di istituire un Comitato di redazione composto da 15 Stati.18⁹⁷ Il Sesto Comitato decise in seguito di applicare alla sua considerazione delle bozze di articoli la procedura delineata nel paragrafo 6 della Nota del Segretariato, che recitava: “Dopo una discussione di ciascun articolo e delle relative modifiche, le modifiche che hanno sollevato importanti questioni di principio o sembravano causare divergenze di vista invalicabili da un testo di compromesso sono stati votati e, se adottati, sono stati incorporati nel testo dell'articolo”.

Tale testo è stato quindi deferito alla commissione di redazione unitamente ai progetti di emendamento adottati e ai suggerimenti di carattere minore che non erano stati oggetto di votazione.

96 Documenti ufficiali dell'Organizzazione degli Stati Americani. Si vedano R.S. BRACH, “The Inter-American Convention on the Kidnapping of Diplomats”, in Colum.J.Transnat'l.L., 1971, p. 392; P. JULLARD, "Les enlevements de diplomates,”in xvii a.f.d.i., 1971, p. 223-231; I. STRECHEL, "Terrorist Kidnapping of Diplomatic Personnel”, 1972, p. 210-213; F. PRZETACZNIK, " Convention on the Special Protection of Officials of Foreign States and International Organisations,” in Revue belge de droit international 1973, p.455-470

97 A/C.6/SR.1407, p. 11 (i riferimenti ai numeri di pagina nei verbali e nei resoconti sommari della ventottesima sessione dell'Assemblea generale sono i numeri di pagina nei verbali e nei resoconti sommari provvisori). Il Comitato di redazione era composto da: Bulgaria, Colombia, Francia, Repubblica Federale di Germania, India, Giappone, Kenya, Mali, Messico, Svezia, Tunisia, Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche, Emirati Arabi Uniti, Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e Stati Uniti d'America. Il rappresentante della Jugoslavia, vicepresidente della sesta commissione (sig.

Sahovic) era presidente del comitato di redazione, mentre l'ultima riunione del comitato di redazione è stata presieduta dal rappresentante della Nigeria, vicepresidente del sesto comitato (sig. Shitta-Bey)

99 La Commissione di redazione ha quindi predisposto un nuovo testo dell'articolo, che è stato sottoposto al voto. Nel corso della prima lettura sono state votate solo tre mozioni sulla sostanza dei progetti dell’articolo.⁹⁸ Dopo un dibattito su ciascuna disposizione, tutti i testi e gli emendamenti rimasti in discussione sono stati deferiti al comitato di redazione il quale quindi, ha dovuto spesso prendere in considerazione un gran numero di emendamenti e suggerimenti al fine di adottare un testo unico per ciascuna disposizione del progetto di Convenzione.⁹⁹ Durante la seconda lettura dei progetti di articoli da parte della sesta commissione, un gran numero di emendamenti, sono stati discussi e votati sia quelli nuovi che quelli che erano stati considerati e respinti dal Comitato di redazione. I testi adottati dalla Sesta Commissione in seconda lettura sono stati deferiti alla Commissione di redazione per l'esame finale e il testo definitivo è stato adottato il 6 dicembre 1973.

Il testo raccomandato dalla Commissione è stato adottato senza modifiche e senza previo dibattito, da parte dell'Assemblea Generale del 14 dicembre 1973. Il problema più difficile che si è presentato durante l'elaborazione della Convenzione non è emerso con chiarezza fino alla seconda lettura delle bozze di articoli da parte della Sesta Commissione. Il 12 novembre il Comitato è stato informato che sarebbe stato proposto un articolo aggiuntivo che avrebbe reso la Convenzione "inapplicabile" ai popoli che lottano contro il colonialismo, l'occupazione straniera, la discriminazione razziale e l'apartheid. Questo nuovo articolo, leggermente modificato, è stato introdotto il 15 novembre e legge:

“Nessuna disposizione dei presenti articoli sarà applicabile ai popoli che lottano contro il colonialismo, la dominazione straniera, l'occupazione straniera, la discriminazione razziale e l'apartheid nell'esercizio dei loro legittimi diritti all'autodeterminazione e all'indipendenza”. C'erano solo quattro oratori su questa proposta: il rappresentante del Mali, che l’ha presentata, e i rappresentanti di Marocco, Afghanistan e Cina. Mentre questi relatori - con una possibile eccezione - non hanno affermato che il movente potesse giustificare la commissione dei crimini coperti dalla Convenzione, ciascuno di essi ha espresso il timore che, senza l'articolo aggiuntivo, la Convenzione potesse fungere da un pretesto per la soppressione del diritto dei popoli all'autodeterminazione e all'indipendenza. Questo timore può essere stato particolarmente diretto verso le disposizioni relative alla cooperazione nell'articolo 4.¹⁰⁰ Il nuovo articolo era chiaramente inaccettabile per molti delegati e, nel tentativo di raggiungere un compromesso, il presidente del sesto comitato, il sig. Gonzalez Galvez, ha tenuto lunghe consultazioni. Quando gli sembrò di non poter conciliare ulteriormente le

98Sulla giurisdizione (parte del progetto di articolo 2), la prescrizione (progetto di articolo 9) e la risoluzione delle controversie (progetto di articolo 12)

99 Questi testi, talvolta adottati con riserve da parte di uno o più membri del Comitato di redazione, sono stati presentati al Sesto Comitato nei documenti A/C.6/L.944 e supplemento 1 a 3. Sono anche riprodotti nel documento A/9407.

100 Si veda le dichiarazioni di voto sull'articolo 4 (progetto di articolo 3) dei rappresentanti dell'Algeria e del Senegal-A/C.6/SR. 1436, pp. 5 e 6.

100 divergenze di vedute, e con solo due giorni rimanenti per i lavori del Comitato alla ventottesima sessione, presentò una proposta, basata su queste consultazioni, composta da due parti. La parte A era un progetto di risoluzione, il cui dispositivo recitava: “L'Assemblea Generale adotta il testo della Convenzione allegato alla presente risoluzione; 2. Ribadisce la grande importanza delle norme di diritto internazionale concernenti l'inviolabilità e la protezione speciale da accordare alle persone protette a livello internazionale e gli obblighi degli Stati in relazione ad esse; 3. ritiene che la Convenzione allegata consentirà agli Stati di adempiere ai propri obblighi in modo più efficace; 4.

Ritiene inoltre che le disposizioni della Convenzione allegata non possano in alcun modo pregiudicare l'esercizio del legittimo diritto all'autodeterminazione e all'indipendenza secondo i principi e le finalità della Carta delle Nazioni Unite e della Dichiarazione sulle relazioni amichevoli e -operazione tra gli Stati in conformità con la Carta delle Nazioni Unite da parte di popoli che lottano contro il colonialismo, la dominazione aliena, l'occupazione straniera, la discriminazione razziale e l'apartheid; 5. Invita gli Stati a diventare parti della Convenzione allegata; 6. Decide che la presente risoluzione, le cui disposizioni sono relative alla Convenzione allegata, sia pubblicata insieme ad essa.” La parte B era un articolo aggiuntivo che consentiva riserve agli articoli della Convenzione 1, 2, 3, 7, 9 e 11 (che contengono il meccanismo di base della Convenzione). La parte B è stata tuttavia inaccettabile per alcuni Stati, che hanno anche proposto emendamenti al progetto di risoluzione. A questo punto il Presidente ritiene che "l'unica soluzione sembra essere quella di adottare una deliberazione di rinvio dell'esame del punto alla prossima seduta". Il rappresentante della Colombia, infatti, ha dichiarato che "occorrerebbe un miracolo per trovare una soluzione di compromesso", ma il rappresentante del Messico ha suggerito più concretamente di rinviare una decisione per consentire al Comitato di redazione, per cercare di raggiungere un compromesso.28 Tale proposta è stata accolta dalla commissione e, a seguito dell'ulteriore discussione svoltasi in commissione redazionale, il presidente della commissione redazionale ha potuto presentare il giorno successivo, una versione rivista della proposta del presidente. Il cambiamento principale riguardava la parte B della proposta del presidente (articolo sulle riserve) la quale doveva essere sostituita da una frase nella relazione della sesta Commissione che recita: "La parte B è stata ritirata in quanto non necessaria dal momento che comprende articoli ritenuti incorporanti l'oggetto e lo scopo della Convenzione. " Questa frase riprende il linguaggio dell'articolo 19 (c) della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, che enuncia la regola generale sulla riserva: in caso di silenzio del trattato, uno Stato può formulare una riserva a meno che la riserva non sia incompatibile con la oggetto e scopo del trattato. Il Sesto Comitato ha potuto, sulla base di questa proposta di compromesso del Comitato di redazione, adottare la risoluzione e la Convenzione per consenso.

101 La Convenzione è stata adottata ed è allegata alla Risoluzione generale 3166 (XXVIII). A questo proposito, è stato spiegato nella Sesta Commissione che le disposizioni del paragrafo operativo 6 della risoluzione relativa alla pubblicazione significano semplicemente che il Segretariato delle Nazioni Unite è obbligato a pubblicare sempre la Convenzione insieme alla risoluzione; ed è su questa base che il Comitato ha convenuto di inserire la parola "sempre" nel comma 6 del dispositivo. Per quanto riguarda il comma 4 della delibera, è evidente che non pretende di derogare ai reati contemplati dall'art. Convenzione o di qualificare in alcun modo gli obblighi assunti dagli Stati parti della Convenzione e che tale non era il suo scopo. In effetti, il suo scopo era molto diverso. Riconoscendo, in questo paragrafo, che la Convenzione non può pregiudicare l'esercizio del diritto legittimo all'autodeterminazione e all'indipendenza, in conformità con i principi e le finalità della Carta delle Nazioni Unite e della Dichiarazione sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati in conformità con il Carta delle Nazioni Unite¹⁰¹, l'Assemblea ha espresso il proprio parere sia che i reati contemplati dalla Convenzione non possano costituire il legittimo esercizio del diritto all'autodeterminazione e all'indipendenza e, per lo stesso motivo, che la Convenzione non debba essere utilizzata come pretesto per sopprimere il legittimo esercizio di tale diritto. Ma è chiaro che se una persona protetta a livello internazionale viene rapita o uccisa da un membro di un movimento di liberazione nazionale, quel crimine rientrerà nella Convenzione e gli Stati parti dovranno agire nei suoi confronti in conformità con gli obblighi che la Convenzione gli impone. Diversi oratori hanno affermato questo punto nelle loro dichiarazioni all'Assemblea Generale. Ad esempio, il rappresentante dell'Italia ha detto: Per quanto riguarda il paragrafo 4, è noto che il mio Governo ha sempre approvato l'esercizio legittimo, in conformità ai Principi e alle Finalità della Carta delle Nazioni Unite, il diritto all'autodeterminazione e all'indipendenza; e certo non è nemmeno concepibile che la nostra Organizzazione, che ha già fatto tanto per eliminare dal mondo i mali del colonialismo, adotti uno strumento in contraddizione con i suoi stessi principi. È opportuno, quindi, precisare al paragrafo 4 della risoluzione che la Convenzione non deve in alcun modo essere utilizzata come strumento di repressione dei movimenti di liberazione nazionale, come forse si potrebbe ritenere possibile, attraverso le sue norme relative alla prevenzione dei crimini contro persone protette a livello internazionale. Abbiamo creato uno strumento per il perseguimento dei criminali, non uno strumento per la persecuzione dei popoli che esercitano i propri diritti, in conformità con i principi e le finalità della Carta. Il rappresentante del Canada ha parlato in termini simili: È scopo della Convenzione che l'Assemblea Generale ha appena riaffermato in termini espliciti questa importantissima regola dell'inviolabilità e fornire rimedi forti e specifici per assicurarne l'osservanza. Non può essere

101 Risoluzione dell’Assemblea Generale 2625 (XXV) ottobre 24, 1970

102 giustificata alcuna eccezione che legittimerebbe la perpetrazione di qualsiasi crimine contro i diplomatici e altre persone protette a livello internazionale. Per qualsiasi Stato fingere il contrario costituirebbe chiaramente un attacco alle regole fondamentali delle relazioni diplomatiche, e quindi interstatali. Vista in quest'ottica, si deve comprendere che la risoluzione con la quale l'Assemblea Generale ha adottato la Convenzione non può in alcun modo incidere sugli obblighi giuridici previsti dalla Convenzione stessa. La risoluzione esprime un fatto lampante quando afferma che la Convenzione non può pregiudicare in alcun modo l'esercizio del diritto legittimo dei popoli all'autodeterminazione e all'indipendenza, secondo i principi e le finalità della Carta delle Nazioni Unite e del Dichiarazione sui principi di diritto internazionale concernenti le relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati.¹⁰²