L’elemento temporale

Il tempo nell’autotutela ha un ruolo chiave poichè agisce quale fattore di condizionamento del potere amministrativo107 e finisce per rispecchiare la diversa posizione in cui si trovano l’amministrazione e il privato

105 _{Si veda l’art. 21-quinquies (Revoca del provvedimento) della legge n. 241 del 1990, il quale recita al}

comma 1: “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione

di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge”.

106 _{Corte di giustizia UE, sentenza 1 giugno 1961, Simon c/. Corte di giustizia, causa 15/60, in Racc.}

1961, 239.

107 _{Così F. CARINGELLA, Affidamento e autotutela: la strana coppia, in Il diritto amministrativo a parole,}

Roma, 2007, 111 e ss., per il quale, con la sentenza Algera, si è realizzato “il passaggio, ora sublimato dal testo dell’art. 21 nonies, dall’idea cavouriana della perpetuità del potere di ritiro a quella europea della temporaneità (meglio, della condizionabilità temporale) del potere di autotutela decisoria”.

nell’ordinamento giuridico, nonostante la diffusione di modelli consensuali e partecipativi108.

L’importanza del rapporto tra tempo e autotutela era stato già avvertito da autorevole dottrina che ha notato come il procedimento di riesame, in base alle regole del sistema, dovrebbe svolgersi immediatamente dopo il procedimento di primo grado, ma, nella pratica, ciò avviene a distanza di molto tempo109, tanto che altri autori hanno suggerito di assoggettarlo all’istituto della prescrizione110.

Sul punto, la giurisprudenza comunitaria, richiamata in precedenza, ha costantemente subordinato la legittimità delle decisioni di revoca al fatto che esse siano intervenute entro un periodo di “tempo ragionevole”. Il rispetto di tale condizione risulta, infatti, essenziale ai fini dell’osservanza dei principi della certezza del diritto e della tutela dell’affidamento, individuati sin dalle prime pronunce in materia, quali limiti generali al potere di revoca.

Il sindacato sulla legittimità della decisione di revoca sotto il profilo temporale sembra avere invece acquisito, soprattutto nella giurisprudenza più recente, una sostanziale autonomia rispetto al legittimo affidamento, di talchè la ragionevolezza del primo non per forza comporta che sia assicurata la piena tutela del secondo. Al riguardo, infatti l’orientamento consolidato della Corte di giustizia prevede che la decisione di revoca di un provvedimento illegittimo, pur intervenuta in un termine ragionevole, e quindi conforme al principio della certezza del diritto, può risultare illegittima se abbia leso il legittimo affidamento del destinatario dell’atto.

Questa visione, che prefigura il decorso del tempo come fattore che trasforma l’affidamento in fattore rigidamente ostativo, non convince la diversa e più robusta teoria che considera invece il tempo come fattore di condizionamento piuttosto che di preclusione del potere. Secondo siffatta filosofia ermeneutica, il decorso del tempo consolida progressivamente l’affidamento e rende in

108 _{G.BARONE, Autotutela amministrativa e decorso del tempo, in Dir. amm., 4/2002.} 109 _{M. S. GIANNINI, Diritto amministrativo, vol. II, Milano, Giuffrè, 1993, 583 e ss.} 110 _{V. BASSI, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2000, 129 e ss.}

proporzione necessario, al fine di giustificarne la lesione, l’esistenza di un interesse pubblico proporzionalmente mente più rilevante111.

L’attribuzione all’affidamento del ruolo di fattore astrattamente ostativo, sembra confortata anche dall’indagine sui casi in cui la giurisprudenza comunitaria non solo facultizza l’autotutela nonostante l’affidamento, ma addirittura impone l’autotutela a dispetto dell’affidamento112.

D’altra parte, il passaggio del tempo costituisce uno degli elementi essenziali di cui tenere conto nell’accertamento della formazione di legittime aspettative alla conservazione della posizione derivante da un provvedimento amministrativo, come ribadito dalla Corte in numerose pronunce113. Tuttavia, i criteri di valutazione della ragionevolezza del lasso di tempo entro il quale è intervenuta la revoca e l’individuazione del relativo dies a quo non sono oggetto di un apprezzamento univoco. Con riguardo al primo profilo, la Corte, respingendo il suggerimento di fissare, praeter legem, un preciso termine per la revoca di provvedimenti amministrativi, analogo a quello di decadenza per l’esercizio dei relativi ricorsi amministrativi o giurisdizionali, ha proceduto ad una valutazione, caso per caso, della ragionevolezza del tempo trascorso114.

A tal fine, i giudici del Lussemburgo hanno fatto ricorso ad alcuni parametri di carattere essenzialmente oggettivo, quali:

111 _{Si veda Corte di giustizia UE, sentenza del 22 marzo 1961, cause riunite C-42/59 e C- 39/59, in}

www.eur-lex.europa.eu

112 _{Corte di giustizia UE (Grande Sezione), sentenza del 18 luglio 2007, causa C-119/05, Ministero}

dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato c/ Lucchini SpA, in www.eur-lex.europa.eu

113 _{G. BARONE, op. cit., 695, evidenzia che l’amministrazione “deve dedicare un segmento dell’iter}

logico, che la porta a decidere se annullare o revocare d’ufficio un determinato atto, all’elemento tempo, con una valutazione che acquista autonomia non solo logica ma anche giuridica e della quale deve rimanere traccia nella motivazione della sua decisione”; si veda anche T.A.R. Veneto, sez. III, sentenza

del 31 agosto 2000, n. 1506 a tenore della quale “è doveroso per la pubblica amministrazione, che

provvede a distanza di tempo, dare il giusto peso a detto elemento”.

114 _{In questo senso le conclusioni dell’Avvocato generale Lagrange nella causa Hoogovens, cit. supra,}

secondo le quali la fissazione di termini perentori per il ritiro degli atti amministrativi sarebbe stato l’unico mezzo per assicurare la certezza delle relazioni giuridiche. Nella sentenza relativa alla medesima causa, la Corte statuì invece che il concetto di periodo di tempo ragionevole assumeva contenuto ed estensione differenti a seconda delle circostanze del caso concreto.

a) la complessità della raccolta e della ponderazione delle informazioni e degli interessi rilevanti nel procedimento di riesame del provvedimento, che incidono sui tempi della decisione revocatoria;

b) l’eventuale atteggiamento ostruzionistico delle parti, quando sia idoneo a determinare almeno in parte il ritardo nell’adozione dell’atto di ritiro;

c) il fatto che la revoca sia intervenuta entro un lasso di tempo inferiore al termine previsto per la presentazione da parte dei destinatari di un reclamo in via amministrativa contro lo stesso atto;

d) la presenza di un errore manifesto che non poteva essere ignorato dagli operatori interessati.

Per quanto attiene alla determinazione del dies a quo, la giurisprudenza ritiene che il periodo ragionevole debba essere accertato avendo riguardo al momento dell’adozione dell’atto. Anche sotto quest’ultimo profilo emerge con evidenza l’acquisita differenziazione tra il principio della certezza del diritto e quello del legittimo affidamento115. La Corte di giustizia, infatti, ha affermato con la sentenza De Compte che “il momento determinante per stabilire quando

nasce il legittimo affidamento del destinatario di un atto amministrativo è la notifica dell'atto e non la data dell'adozione”.