L’influenza del diritto europeo sul potere di autotutela delle amministrazion

nazionali

Dalla trattazione appena affrontata, emerge chiaramente il tentativo in atto di rafforzare l’effettività del diritto comunitario mediante l’adozione di provvedimenti amministrativi direttamente attuativi delle disposizioni sovranazionali, riconoscendo, al contempo, in capo alle amministrazioni nazionali un potere di autotutela sui propri atti contrastanti con tali disposizioni315.

Si assiste, pertanto, ad un “ritorno” agli ordinamenti nazionali, con una notevole forza espansiva, di quei principi generali che la giurisprudenza comunitaria ha mutuato dagli ordinamenti dei singoli Stati membri316. Il movimento circolare di recepimento e trasposizione di cui sopra ha interessato anche l’istituto dell’autotutela che la Corte di giustizia ha introdotto nell’ordinamento comunitario assumendo le tradizioni giuridiche degli Stati membri317, rafforzandola nell’applicazione da parte delle proprie Istituzioni con i principi di certezza del diritto, proporzionalità e legittimo affidamento318, per poi riversare tale istituto negli ordinamenti degli stessi Stati, quale strumento di affermazione della primazia del principio di legalità europea319.

Com’è noto, le autorità amministrative degli Stati membri dell’Unione europea si trovano a dover applicare in maniera diretta il diritto comunitario, perché operanti quali bracci esecutivi delle Istituzioni comunitarie, o, più in

315 _{F. SICILIANO, op. cit., 147 e ss., parla a tal proposito di “bifrontismo” dei principi del diritto.} 316 _{D. DE PRETIS, I principi del diritto amministrativo europeo, in op. cit., 55 e ss.}

317 _{Corte di giustizia UE, Algera Dineke ed altri c/ Alta Autorità CECA, cit. supra.}

318 _{Corte di giustizia UE, sentenza del 24 gennaio 2002, Conserve Italia soc. coop. arl c/ Commissione}

delle Comunità europee, causa C-500/99, in Racc. I - 947, a tenore della quale “l'amministrazione può revocare con effetto retroattivo un atto amministrativo favorevole viziato da illegittimità, a condizione che non venga violato né il principio della certezza del diritto, né quello della tutela del legittimo affidamento. [...]Per quanto riguarda, in primo luogo, l'asserita violazione del principio di proporzionalità, occorre rilevare come per il buon funzionamento del sistema, così da permettere il controllo circa l'adeguata utilizzazione dei fondi comunitari, sia indispensabile che i richiedenti un contributo forniscano alla Commissione informazioni attendibili e non tali da indurre quest'ultima in errore”.

319 _{Per B. G. MATTARELLA,Il principio di legalità e l’autotutela amministrativa, op. cit., l’aggettivo}

“europea” deve intendersi “nel senso più pieno, perché si tratta di regole che non derivano solo dal

generale, sono tenute a conformarvisi, in virtù dei vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione; a ciò si aggiunga che le stesse amministrazioni sono oramai organizzativamente frammentate, derivandone un conseguente policentrismo dei processi decisionali.

Tale assetto condiziona in maniera rilevante il potere di autotutela delle amministrazioni nazionali chiamate a ripristinare la legalità violata; tant’è che, a parere di autorevole dottrina320, nonostante la Corte di giustizia si sia dimostrata prudente nell’inoculare nei singoli ordinamenti una disciplina comunitariamente orientata dell’autotutela, circoscrivendo però l’impatto delle proprie pronunce in maniera quasi “chirurgica”, tuttavia, il diritto europeo ha portato a “snaturare” il fine dell’istituto, rappresentato da una ponderazione non di meri interessi ma di principi321, determinando così una “rivitalizzazione” dell’istituto, volto, da sempre, ad affermare la legalità, ora non più solo interna, ma anche europea322.

Peraltro, dall’esame delle sentenze Ciola e Kuhne & Heitz, si evince come la Corte non prenda una posizione in merito alla presunta conformazione in termini di doverosità dell’autotutela esercitata dalle amministrazioni nazionali sugli atti contrastanti con il diritto comunitario, richiamando di frequente, quale argomentazione a supporto di questa sua reticenza, il principio di autonomia

320 _{B. G. MATTARELLA, Il principio di legalità e l’autotutela amministrativa, op. cit., par. 4.1.}

321 _{Corte di giustizia UE, sentenza del 7 gennaio 2004, Delena Wells c/ Secretary of State for Transport,}

Local Government and the Regions, causa C-201/02, in www.eur-lex.europa.eu, in cui si legge che “le autorità competenti di uno Stato membro hanno l'obbligo di adottare, nell'ambito delle loro attribuzioni, tutti i provvedimenti, generali o particolari, atti a rimediare alla mancata valutazione dell'impatto ambientale di un progetto [...], purché, tuttavia, (tali modalità) non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza) e non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività)”.

322 _{L. SALTARI, La legalità comunitaria prevale sulla certezza (nazionale) del diritto, in Giorn. dir. amm.,}

2007, 477 e ss. di commento a Corte di giustizia UE, sentenza del 19 settembre 2006, cause riunite C- 392/04 e C-422/04, in www.eur-lex.europa.eu

procedurale degli Stati membri323 e preferendo, per altro verso, individuare soluzioni giuridiche “sartoriali”, particolarmente aderenti al caso concreto324.

Ne discende che il potere di autotutela delle amministrazioni nazionali, sottoposto ad un sistema di fonti giuridiche così complesso, in cui vi rientrano oltre al diritto interno anche le norme del diritto comunitario, primario e derivato, nonché i principi generali del diritto elaborati dalla Corte di giustizia325, difficilmente può rimanere uguale a sé stesso nella dimensione applicativa, andando addirittura ad intaccare il rapporto tra poteri dello Stato326.

Ma il dibattito appena accennato non può esaurirsi intorno al tema della doverosità o meno dell’esercizio del potere di riesame della pubblica amministrazione al cospetto di un’illegittimità comunitaria327: i confini interpretativi del diritto dell’Unione appaiono, infatti, molto più ampi e sfumati, dimostrando, ad un’attenta analisi, una capacità espansiva e condizionante l’istituto dell’autotutela, per come configurato nell’ordinamento nazionale a seguito della recente codificazione, avvenuta con la novella del 2005 alla legge 241 del 1990328.

323 _{Si cfr. G. GRUNER, L’annullamento d’ufficio in bilico tra i principi di preminenza e di effettività del}

diritto comunitario, da un lato, ed i principi di certezza del diritto e dell’autonomia procedurale degli Stati membri, dall’altro, in Dir. proc. amm., 2007, 243 e ss.; per una ricostruzione di questo dibattito

anche nel contesto della dottrina degli altri Stati membri dell’Unione europea si rinvia a D. U. GALETTA,

L’autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione europea: Paradise Lost?, Torino, Giappichelli,

2009, passim.

324 _{Secondo F. SICILIANO,}

op. cit., 165, operando in tal modo “la Corte di giustizia sta, in realtà, cercando la strada più diplomatica per imporre gradualmente il ritiro automatico”. Conferma tale

circostanza anche con riferimento alla giurisprudenza amministrativa M. T. P. CAPUTI JAMBRENGHI,Il principio del legittimo affidamento, in M. RENNA -F.SAITTA, op. cit., 176, alla quale “non sembra che le riflessioni del giudice amministrativo in tema di doverosità dell’esercizio dell’autotutela siano giunte alla individuazione di una regola univoca, posto che spesso si procede sul tema seguendo un metodo case by

case”.

325 _{A tale elencazione ben può aggiungersi il sostrato normativo della Convenzione europea per la}

salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, per la quale si rimanda a F. SPITALERI (a

cura di), L’incidenza del diritto comunitario e della CEDU sugli atti nazionali definitivi, Milano, Giuffrè, 2009.

326 _{Sul punto L. SALTARI, La legalità comunitaria prevale sulla certezza (nazionale) del diritto, op. cit.,}

482, evidenzia come l’obbligo di ritiro dell’atto interno contrario al diritto comunitario legittima il giudice amministrativo ad entrare nella sfera di attribuzioni della pubblica amministrazione, alterando gli equilibri tra potere legislativo interno (scavalcato da quello comunitario), esecutivo (limitato nell’esercizio del proprio potere discrezionale) e giudiziario (ancorato al dettato giurisprudenziale della Corte di giustizia).

327 _{Si cfr. C. NAPOLITANO,}

op. cit., per la quale l’istituto dell’autotutela “pare vivere in una sorta di equilibrio precario tra la declinazione del potere e quella del dovere”.

328 _{Si vedano tra gli altri V.CERULLI IRELLI, Osservazioni generali sulla legge di modifica della L. n.}

Non può negarsi la pervasività dei principi del diritto comunitario, ormai divenuti, in base all’art. 1 della riformata legge 241 del 1990, quali principi generali dell’attività amministrativa329, e, in particolare, tra questi il radicamento del legittimo affidamento a tutela dei privati330, la rilevanza dell’elemento indennitario331 accanto a quello risarcitorio332, per arrivare alla configurazione del potere di autotutela nella forma decisoria333 ed esecutiva334, e concludere con il riconoscimento all’istituto di un ruolo, se non alternativo, almeno preliminare e con finalità preventive rispetto alla fase contenziosa335: tutti aspetti fondamentali per lo sviluppo della nozione di cui si cercherà di dare conto nei paragrafi che seguono.