L’evoluzione dell’istituto della revoca degli atti amministrativi nell’ordinamento comunitario costituisce un significativo indicatore dell’avanzamento del processo di costruzione di un diritto amministrativo europeo.
La disciplina del potere di riesame delle amministrazioni comunitarie è stata, per un verso, definita dalla giurisprudenza essenzialmente in base ai
131 Da ultimo modificato con Regolamento del Consiglio del 22 marzo 2004, n. 723, pubblicato in GUCE,
L124 del 27 aprile 2004.
132 Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli
interessi finanziari delle Comunità, pubblicato in GUCE, L312, del 23 dicembre 1995.
principi affermatisi nei sistemi amministrativi degli Stati membri. Per altro verso, la Corte di giustizia non si è limitata, ad una mera ricognizione e alla conseguente adozione dei principi presenti negli ordinamenti degli Stati membri, ma ha applicato, di volta in volta, secondo il metodo della “valutazione comparativa”, le regole che, seppur riconosciute soltanto da un numero minoritario di ordinamenti nazionali, sono state da essa ritenute più adeguate alla natura del sistema amministrativo comunitario.
A quest’ultima esigenza si è aggiunta, nella giurisprudenza più recente, una crescente attenzione per la tutela delle posizioni soggettive degli amministrati destinatari dei provvedimenti oggetto di riesame, che ha portato al progressivo superamento della distinzione tra il regime degli atti costitutivi e quello degli atti dichiarativi e all’evoluzione degli strumenti di accertamento e di tutela del legittimo affidamento.
Dal punto di vista delle implicazioni con la tutela giurisdizionale, allorché un' istituzione comunitaria revoca in corso di causa, prima di darvi esecuzione, la decisione oggetto di un ricorso d'annullamento in quanto il procedimento seguito, alla luce di una sentenza del Tribunale pronunciata in un'altra causa, è illegittimo, tale revoca rende il ricorso privo di oggetto e giustifica pertanto, ove il ricorrente non sia in grado di dimostrare un interesse ad ottenere una sentenza d'annullamento, una pronuncia di non luogo a provvedere.
Pur non essendo escluso che, nell' ambito di un ricorso d'annullamento, conclusioni nuove siano, in via eccezionale, ricevibili allorché riguardano l'annullamento di una seconda decisione che, in corso di causa, viene a sostituire la decisione originaria, questa possibilità non autorizza il controllo, da parte del giudice, della legittimità di una seconda decisione ipotetica non ancora adottata134.
Per quanto riguarda il riesame e l’annullamento degli atti che impongono esclusivamente oneri ai destinatari, i giudici del Lussemburgo hanno avuto modo
134 Ordinanza del Tribunale di primo grado (Seconda Sezione) del 18 settembre 1996, J. Langdon Ltd c/
di pronunciarsi in un numero esiguo di casi, relativi soprattutto all’obbligo dell’amministrazione di procedere alla rimozione di decisioni in esecuzione di sentenze di annullamento. L’annullamento delle decisioni di revoca determina, in linea generale, la caducazione con effetti retroattivi del provvedimento di ritiro e il conseguente obbligo per l’amministrazione di procedere alla restitutio in
integrum, anche mediante la ripetizione di somme indebitamente riscosse. Casi
particolari di ottemperanza al giudicato si hanno qualora è il cittadino a richiedere un risarcimento dei danni alla luce del mancato riconoscimento di un suo diritto a causa del provvedimento legittimo di revoca e della responsabilità extracontrattuale delle istituzioni europee ex art. 340 del TFUE. Il cittadino dovrà, quindi, dimostrare il carattere grave e manifesto della violazione commessa dall’amministrazione nel rimuovere il provvedimento che attribuiva effetti favorevoli, l’attribuzione di diritti da parte della norma violata con la revoca e, infine, il nesso di causalità tra tale atto e il danno subito135.
Una menzione a parte merita il rimedio del ricorso in carenza previsto dall’art. 265 del TFUE136, che consente agli interessati di far constatare dai giudici comunitari l’illegittimità di un’omissione di un‘Istituzione europea in contrasto con un obbligo di provvedere previsto dai trattati.
Con la recente estensione dell’ambito dei soggetti legittimati passivamente a tutti gli organi e organismi dell’Unione, l’azione in carenza diviene uno strumento per colpire l’inerzia di tali soggetti pubblici nell’assumere decisioni amministrative137, risultando così un rimedio speculare all’azione di annullamento.
In altre parole, i presupposti per il ricorso in carenza sono l’esistenza di un obbligo ad agire in capo all’istituzione in causa e la violazione dell’obbligo stesso, per cui, sulla scorta del riconoscimento di un potere generale di autotutela in capo alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, ben si può predicare
135 M. PAVONI, op. cit., 525 e ss.
136 Cfr. M. P. CHITI, La tutela giurisdizionale, in Diritto amministrativo europeo, op. cit., 435 e ss. 137 L’art. 265 del TUE esclude infatti il ricorso in carenza per raccomandazioni e pareri dovendosi trattare
l’azionabilità in sede giurisdizionale di tutte quelle richieste dei privati volte a sollecitare un intervento di riesame da parte dei menzionati soggetti pubblici sulle decisioni già assunte, alle condizioni e nelle ipotesi previste per quanto riguarda i procedimenti che potremmo definire impropriamente “di prima istanza”, accedendo entrambi i momenti autoritativi alla medesima competenza sostanziale138.
138 In particolare il Tribunale è competente in primo grado per i ricorsi in carenza: proposti da persone
fisiche o giuridiche in qualunque caso; proposti da uno Stato membro contro un’astensione dal pronunciarsi del Consiglio: a) relativa a una decisione richiesta da tale Stato membro ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, comma 3 del TFUE in merito alla compatibilità con il mercato interno di un aiuto istituito o da istituirsi da parte del suddetto Stato; b) relativa ad atti di tale istituzione in forza di un regolamento concernente misure di difesa commerciale ex articolo 207 del TFUE; c) relativa ad atti di esercizio di competenze di esecuzione da parte del Consiglio ex articolo 291, paragrafo 2 del TFUE; n proposti da uno Stato membro contro un’astensione dal pronunciarsi della Commissione diversa da quelle in materia di cooperazioni rafforzate ai sensi dell’articolo 331, paragrafo 1 del TFUE. Per converso, la Corte di Giustizia è competente in primo grado per i ricorsi in carenza: proposti da un’istituzione dell’Unione contro un’astensione dal pronunciarsi del Parlamento europeo, del Consiglio o di entrambe le istituzioni nei casi in cui avrebbero dovuto statuire congiuntamente, della Commissione o della Banca centrale europea; proposti da uno Stato membro contro un’astensione dal pronunciarsi del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.