L’ultima ipotesi di esclusione prevista all’art. 1 (F)(c) riguarda coloro che si sono resi colpevoli di atti contrari agli scopi e ai princìpi delle Nazioni Unite. Una simile ipotesi, in forma embrionale, appariva nella Costituzione IRO93 che escludeva coloro che prendevano parte ad organizzazioni che volevano sovvertire con la forza armata il Governo del proprio paese, membro delle Nazioni Unite, e coloro che facevano parte di organizzazioni terroristiche. Il testo attuale deriva dalla proposta del rappresentante jugoslavo94 che voleva
estendere alla Convenzione le ragioni e le ipotesi dell’art. 14 (2) della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani95, come nel caso dei seri crimini non politici. Durante i travaux préparatoires non mancarono i dibattiti intorno a questa disposizione96, che si concentrarono sul significato di “scopi e dei princìpi delle Nazioni Unite”, anche alla luce di un linguaggio che non trovava solidi riferimenti normativi ai tempi dell’approvazione della Convenzione.
92 Si vedano G. GOODWIN-GILL, J. MCADAM, The Refugee in International Law, 3rd ed., Oxford University
Press, Oxford, 2007, p. 178, in cui gli autori affermano che “there are three points at which assessments have
to be made when deciding exclusion under article 1F(b): first, whether there are serious reasons for considering that the individual in question has committed the offence; secondly, whether the crime is serious, considered with due regard to the context and individual circumstances; and thirdly, whether it is non-political. None of these points of assessment is sealed off from any other, and each impacts on every other, for no serious non-political crime exists in vacuum, whatever national legislation or executive certification may provide. This is why it is relevant to consider not only the nature of the crime or crimes in question, but also the persecution feared, and whether criminal character in fact outweighs the applicant’s character as a bona fide refugee”
93 La IRO Constitution, Annex I, Part III, art. 6 a) escludeva tutte le “Persons who, since the end of hostilities
in the second world war: (a) have participated in any organization having as one of its purposes the overthrow by armed force of the Government of their country of origin, being a Member of the United Nations; or the overthrow by armed force of the Government of any other Member of the United Nations, or have participated in any terrorist organization”.
94 Si veda UN doc. A/CONF.2/SR.29, 20-1,27, UN Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees
and Stateless Persons, Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons:
Summary Record of the Twenty-ninth Meeting, 28 November 1951, A/CONF.2/SR.29.
95 Che così recita: “Questo diritto non potrà essere invocato qualora l’individuo sia realmente ricercato per reati
non politici o per azioni contrarie ai fini e ai princìpi delle Nazioni Unite”.
96 Il delegato canadese propose di rimuovere queste parole, sostenendo che la formulazione fosse troppo vaga
e potenzialmente fraintendibile, esposta ad abusi da parte dei governi che volessero escludere rifugiati dalla Convenzione di Ginevra. ECOSOC Social Committee 160th Meeting (1950) UN Doc E/AC.7/SR.160, 16. Il delegato britannico espresse “doubts as to the exact meaning of the words acts contrary to the purposes and
principles of the United Nations” e ritenne che “the adoption of such a text might make it possible for governments to exclude refugees who should not be so treated”, UN Conference of Plenipotentiaries on the
Gli scopi e i princìpi delle Nazioni Unite sono elencati negli articoli 1 e 2 dello Statuto delle Nazioni Unite97, e ruotano intorno all’evitare le guerre, all’affermare i diritti umani fondamentali e a garantire le condizioni perché si affermino giustizia e progresso sociale. Per raggiungere questi fini, gli articoli 1 e 2 includono misure per prevenire minacce alla pace e atti di aggressione, e per promuovere la cooperazione internazionale in campo economico, sociale, culturale ed umanitario. Le disposizioni contengono misure ed azioni da implementare, anche in termini organizzativi, per raggiungere i fini elencati, e in alcuni casi sono state attuate tramite altre convenzioni e trattati tra paesi membri delle Nazioni Unite. Pertanto, a titolo di esempio, un individuo al vertice di un organismo di uno Stato che ha violato o ha posto in essere azioni per negare i diritti umani fondamentali di altri, rientra nell’ipotesi di esclusione prevista dall’art. 1 (F)(c). Infatti, nonostante i fini e i princìpi delle Nazioni Unite si concentrino sulle azioni e le condotte degli Stati, e le relazioni tra gli stessi, l’art. 1 (F)(c) risulta applicabile anche a singoli individui, ove gli stessi, per la propria posizione di potere, siano individualmente responsabili di azioni che violino fini e princìpi delle Nazioni Unite.
97 La Carta delle Nazioni Unite così recita: “Capitolo I – Fini e princìpi Articolo 1 I fini delle Nazioni Unite
sono: 1. Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: prendere efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace, e conseguire con mezzi pacifici, ed in conformità ai princìpi della giustizia e del diritto internazionale, la composizione o la soluzione delle controversie o delle situazioni internazionali che potrebbero portare ad una violazione della pace. 2. Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli fondate sul rispetto e sul principio dell’eguaglianza dei diritti e dell’auto-decisione dei popoli, e prendere altre misure atte a rafforzare la pace universale; 3. Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere economico, sociale culturale od umanitario, e nel promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua o di religione; 4. Costituire un centro per il coordinamento dell’attività delle nazioni volta al conseguimento di questi fini comuni. Articolo 2 L’Organizzazione ed i suoi Membri, nel perseguire i fini enunciati nell’art. 1, devono agire in conformità ai seguenti princìpi: 1. L’Organizzazione è fondata sul principio della sovrana eguaglianza di tutti i suoi Membri. 2. I Membri, al fine di assicurare a ciascuno di essi i diritti e i benefici risultanti dalla loro qualità di Membro, devono adempiere in buona fede gli obblighi da loro assunti in conformità al presente Statuto. 3. I Membri devono risolvere le loro controversie internazionali con mezzi pacifici, in maniera che la pace e la sicurezza internazionale, e la giustizia, non siano messe in pericolo. 4. I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite. 5. I Membri devono dare alle Nazioni Unite ogni assistenza in qualsiasi azione che queste intraprendono in conformità alle disposizioni del presente Statuto, e devono astenersi dal dare assistenza a qualsiasi Stato contro cui le Nazioni Unite intraprendono un’azione preventiva o coercitiva. 6. L’Organizzazione deve fare in modo che Stati che non sono Membri delle Nazioni Unite agiscano in conformità a questi princìpi, per quanto possa essere necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. 7. Nessuna disposizione del presente Statuto autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato, né obbliga i Membri a sottoporre tali questioni ad una procedura di regolamento in applicazione del presente Statuto; questo principio non pregiudica però l’applicazione di misure coercitive a norma del Capitolo VII”.
La questione oggetto di dibattito è dunque se il singolo individuo, non in una posizione di controllo di politiche e azioni di uno Stato, possa autonomamente agire in violazione dei fini e degli scopi delle Nazioni Unite e dunque essere responsabile di crimini per cui essere esclusi dallo status di rifugiato.
Per UNHCR l’art. 1 (F)(c) non solleva elementi nuovi rispetto alle ipotesi previste dall’art. 1 (F)(a) e dall’art. 1 (F)(b), e gli individui a cui può essere applicata questa clausola di esclusione sono principalmente quelli in una posizione di potere tale da risultare capaci di commettere gli atti contestati98. Diversi autorevoli studiosi condividono99 la posizione di UNHCR di limitare l’applicazione dell’art. 1 (F)(c) a capi di Stato e alti funzionari di Governo, e a coloro i quali si siano macchiati di violazioni eccezionali dei diritti umani, come torturatori e criminali internazionali, invero sovente escludibili anche in virtù delle altre ipotesi dell’art. 1 (F).
La giurisprudenza delle corti nazionali invece ha oscillato tra i due diversi orientamenti fin dagli anni subito successivi alla firma della Convenzione di Ginevra. Fino agli anni 70, diverse decisioni francesi e tedesche risolvevano favorevolmente la questione della responsabilità dell’individuo nel commettere atti contro i fini e i princìpi delle Nazioni Unite100. Negli anni successivi invece la giurisprudenza101 sottolineò che gli artt. 1 e 2 dello Statuto delle Nazioni Unite riguardavano rapporti internazionali tra Stati e non rapporti individuali e che la clausola di esclusione poteva applicarsi solo se ad essere messi in discussione fossero i rapporti tra gli Stati. Su questa linea interpretativa venne anche rigettata
98 “it would appear that in principle only persons who have been in positions of power in a State or State-like
entity would appear capable of committing such acts”, UNHCR, Guidelines on International Protection No. 5.
99 Su queste posizioni sia G. GOODWIN-GILL, J. MCADAM, sia A. GRAHL-MADSEN.
100 La Commission des recours francese confermò il diniego dello status di rifugiato per dei richiedenti asilo
che durante la seconda guerra mondiale avevano denunciato delle persone alle forze di occupazione, in un caso ripreso da F. TIBERGHIEN, La protection dés refugiés en France, Presses universitaires d'Aix-Marseille, 1988,
p. 470. Lo stesso approcciò venne confermato da una decisione tedesca, citata da A. GRAHL-MADSEN, Status
of refugees, vol. I, p. 287, in cui si affermava che un attacco terroristico che aveva provocato diverse morti in
vari paesi, era contrario a scopi e principi delle Nazioni Unite.
101 In BVerwG, 1.7.1975, I C 44.68 la Bundesverwaltungsgericht (Corte Federale Amministrativa) tedesca, in
un caso di un richiedente escluso ex art. 1 (F)(c) per avere turbato i rapporti Germania Jugoslavia cedendo delle pistole poi utilizzate per attentati in Croazia, affermò che l’art. 1 dello Statuto delle Nazioni Unite riguardava i rapporti tra Stati, e i rapporti internazionali, mentre l’art. 2 era diretto alle organizzazioni ONU, e che nessuna di queste due aree era oggetto del comportamento del richiedente. In Shakeri Noori il Commissaire du
Gouvernament francese ragionando sull’art. 1 (F)(c) disse che “ne pouvait viser quel es agissements commis par les Etas et par les détenteurs du pouvoir au sein de l’Etat”, citata in F. TIBERGHIEN, La protection dés
la domanda d’asilo di Jean-Claude Duvalier102, ex dittatore di Haiti, che aveva cercato rifugio in Francia, insieme alla moglie. Le corti francesi, nel rigettare la domanda, evidenziarono le gravi violazioni dei diritti umani commesse ad Haiti negli anni in cui Duvalier era, in qualità di Presidente, capo delle Forze Armate, della Polizia, e responsabile della sicurezza nazionale.
In seguito si è affermata un’interpretazione meno intransigente nella valutazione del ruolo del richiedente all’interno della struttura statale, mentre l’attenzione si è soffermata sugli atti commessi e sulle potenziali violazioni dei diritti umani fondamentali, superando l’idea che l’art. 1 (F)(c) fosse applicabile solo agli alti ufficiali di Stato. Su questa linea di pensiero si è mossa la Corte Suprema canadese in Pushpanathan dove ragionando sulla non riconducibilità del reato di traffico di narcotici nell’art. 1 (F)(c) la Corte ha affermato che la ratio di questa ipotesi di esclusione dalla Convenzione è di escludere dalla protezione individui responsabili di gravi, prolungate e sistematiche violazioni di diritti umani fondamentali che ammontano a forme persecutorie in contesti non bellici, ed è dunque applicabile anche a singoli individui. La Corte Suprema riconosce che mettere in atto violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani fondamentali riconducibili a persecuzione presuppone un qualche coinvolgimento dello Stato, quantomeno nella forma di un’accettazione passiva. Ciononostante, la Corte non esclude a priori questa possibilità ritenendo l’art. 1 (F)(c) applicabile a individui per atti sui quali possa esserci consenso nel diritto internazionale che ammontino a persecuzione, o che sono esplicitamente riconosciuti come contrari a scopi e princìpi delle Nazioni Unite103.
102 Si veda Duvalier, Commission des recours des réfugiés, 18 juillet 1986 e la decisione del Conseil d'Etat, 10/
3 SSR, du 31 juillet 1992, 81962.
103 Si veda Pushpanathan v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1998] 1 S.C.R. 982, Canada:
Supreme Court, 4 June 1998, in cui la Corte afferma: “The rationale of Art. 1F of the Convention is that those
who are responsible for the persecution which creates refugees should not enjoy the benefits of a convention designed to protect those refugees. In the light of the general purposes of the Convention and the indications in the travaux préparatoires as to the relative ambit of Arts. 1F(a) and 1F(c), the purpose of Art. 1F(c) is to exclude those individuals responsible for serious, sustained or systemic violations of fundamental human rights which amount to persecution in a non-war setting. Article 1F(c) may be applicable to non-state actors. Although it may be more difficult for a non-state act or to perpetrate human rights violations on a scale amounting to persecution without the state thereby implicitly adopting those acts, the possibility should not be excluded a priori. Article 1F(c) will thus be applicable where there is consensus in international law that particular acts constitute sufficiently serious and sustained violations of fundamental human rights as to amount to persecution, or are explicitly recognized as contrary to the UN purposes and principles”.
Nel ragionamento della Corte Suprema canadese si sottolinea, in modo assolutamente logico a parere di chi scrive, come anche gli individui possano commettere atti in violazioni degli scopi e dei princìpi delle Nazioni Unite, e quindi riconducibili all’esclusione prevista dall’art. 1(F)(c). Il focus della valutazione sarà sugli atti particolari oggetto di contestazione, sul loro essere in violazione dei princìpi delle Nazioni Unite, sulla possibilità di essere esercitati autonomamente dall’individuo oppure di essere tollerati, o persino autorizzati, dall’autorità gerarchicamente sovraordinata all’individuo. Il valore aggiunto dell’art. 1 (F)(c) risiederà nella sua applicabilità anche ad atti commessi al di fuori di contesti di guerra o conflitto, e dunque avrà uno spettro applicativo più ampio dell’art. 1 (F)(a). Su posizioni simili sembra adesso anche UNHCR quando afferma – nel contesto della nota presentata alla Corte di Giustizia dell’UE nel caso B. e D. contro Germania – che la commissione di crimini che, per la loro natura e gravità, sono in grado di mettere a rischio la pace e la sicurezza internazionale, o le relazioni tra gli Stati, o che costituiscono serie e rilevanti violazioni dei diritti umani, possa avvenire anche per mano di persone che non ricoprono una posizione di autorità in uno Stato o in un’entità simile ad uno Stato104.
UNHCR pone attenzione anche al bene giuridico tutelato che individua sia nella vita e nei diritti umani fondamentali delle persone soggette a persecuzioni e a violazioni gravi e sistematiche dei loro diritti, sia nella pace e sicurezza internazionale e nelle buone relazioni tra gli Stati. Questo secondo elemento risulta interessante perché distingue ulteriormente l’ambito di applicazione dell’art. 1 (F)(c) da quello dell’art. 1 (F)(a). La naturale prosecuzione di questo ragionamento sull’ambito di applicabilità a singoli individui e sull’oggetto della tutela legata alla pace e alla sicurezza internazionale è nella riconducibilità degli atti di terrorismo alle circostanze ricomprese nell’art. 1 (F)(c), per cui si rimanda alla estesa trattazione del successivo Capitolo di questo elaborato.
7. Valutazione preliminare dell’inclusione o dell’esclusione e test di proporzionalità tra