Qualificazione del fenomeno terroristico tra le ipotesi della clausola di esclusione

Anche nel diritto dell’UE ci si è domandati quale fosse l’ipotesi di esclusione più adatta a ricomprendere i fatti di terrorismo e la questione è stata affrontata anche dalla Corte di Giustizia dell’UE. La domanda è stata posta una prima volta nel caso B. e D. in cui la Corte Federale tedesca ha chiesto alla CGUE se l’aver fatto parte di organizzazioni terroristiche o aver compiuti atti di terrorismo configuri un reato grave di diritto comune ovvero un atto contrario alle finalità e ai princìpi delle Nazioni Unite.

62 _{Si veda su questo S.COUTTS, Terror and Exclusion in EU Asylum Law Case – C-573/14 Grand Chamber,}

che afferma: “Developments in counter-terrorism law have thus had a direct influence in broadening the

application of the exclusion clause in EU asylum law. It seems that now, in light of Lounani and the extension of the exclusion clause, it is increasingly the case that asylum law is also being drafted into the service of global counter-terrorism efforts”.

La Corte ha stabilito dapprima che gli atti di natura terroristica, che sono caratterizzati dalla loro violenza nei confronti delle popolazioni civili, anche se sono commessi con un dichiarato obiettivo politico devono essere considerati reati gravi di diritto comune63. Poco dopo, i giudici del Lussemburgo richiamando le risoluzioni 1373 del 2001 e 1377 del 2001 del Consiglio di Sicurezza hanno affermato che “gli atti di terrorismo internazionale sono, in linea generale e indipendentemente dalla partecipazione di uno Stato, atti contrari alle finalità ed ai princìpi delle Nazioni Unite”64 e conseguentemente, gli Stati membri possono applicare la clausola di esclusione per aver commesso atti contro gli scopi ed i princìpi delle Nazioni Unite a una persona che “nell’ambito della sua appartenenza ad un’organizzazione iscritta nell’elenco di cui all’allegato della posizione comune 2001/931, sia stata coinvolta in atti terroristici aventi una dimensione internazionale”65_.

La Corte dunque non risolve questo tema posto dalla Corte Federale Tedesca in modo univoco ma lascia aperte entrambe le strade dell’art. 1 (F)(b) e 1 (F)(c) della Convenzione, pur utilizzando una terminologia leggermente differente. Nel primo caso la Corte afferma che i fatti di terrorismo devono essere ricondotti ai seri crimini non politici, e nel secondo che possono essere qualificabili come atti contrari a finalità e scopi delle Nazioni Unite. Elemento di distinzione per la Corte è il carattere di internazionalità del reato e la messa in pericolo della pace e della sicurezza a livello internazionale.

Questo orientamento prende spunto da quanto affermato sia da UNHCR che dall’Avvocato Generale Mengozzi prima della sentenza. Per UNHCR l’appartenenza, insieme al supporto attivo alla lotta armata di un’organizzazione terroristica, può rientrare in entrambe le categorie dei seri crimini non politici e degli atti contrari a scopi e princìpi delle Nazioni Unite66. Dello stesso avviso è l’Avvocato Generale che elabora più dettagliatamente la sua posizione. Per Mengozzi il terrorismo può rientrare sia nei seri crimini di diritto comune sia negli atti contro fini e princìpi delle Nazioni Unite, e spiega che “una delle caratteristiche peculiari del sistema della Convenzione consiste nell’approccio casuistico nell’applicare le cause di esclusione di cui all’art. 1F, lett. b) e c), approccio che di per sé mal si concilia con

63 _{Sentenza della Corte (Grande Sezione) nelle Cause riunite, C-57/09 e C-101/09, Bundesrepublik}

Deutschland contro B. e D., 9 novembre 2010, para. 79.

64 _{Ibid. para. 83.} 65 _{Ibid. para. 84.}

il ricorso a generalizzazioni e categorizzazioni”67. Sulla scorta della nota di UNHCR, ampiamente citata sul punto, Mengozzi afferma che deve essere valorizzata la caratteristica della dimensione internazionale e dunque che sia “ammissibile distinguere tra terrorismo internazionale e terrorismo interno”68, ove quello internazionale finirebbe sotto l’ipotesi prevista dall’art. 1 (F)(c) e quello interno sotto l’ipotesi dell’art. 1 (F)(b). Anche su questo suggerimento però la valutazione secondo l’Avvocato Generale dovrà essere condotta alla luce dell’insieme di tutte le circostanze pertinenti, esaminando la natura e la gravità dell’atto in sé.

La lettura che ha dato la Commissione della qualificazione del fenomeno terroristico nella proposta di Regolamento sulle Qualifiche appare piuttosto confusa. Nell’intenzione della Commissione il nuovo paragrafo 5 dell’art. 1269 _{doveva rispecchiare il principio di diritto}

enunciato dalla Corte in merito alla qualificazione degli atti di terrorismo. Il risultato è però che nella proposta di Regolamento Qualifiche gli “atti particolarmente crudeli” menzionati nell’art. 12 (2)(b) possono essere classificati come reati gravi di diritto comune, mentre gli atti particolarmente crudeli sproporzionati al preteso obiettivo politico, e gli atti di terrorismo caratterizzati da violenza nei confronti delle popolazioni civili, sono classificati reati gravi di diritto comune ai fini dell’art. 12 (2)(b) e (c). Il risultato paradossale di questo linguaggio contraddittorio è stato quello di ricevere la richiesta di UNHCR di cancellare questa disposizione perché evidentemente oscura e fraintendibile, nonostante fosse stato UNHCR stesso a suggerire prima della sentenza B. e D., che i fatti di terrorismo si possono qualificare per tutte le ipotesi di esclusione a seconda delle circostanze specifiche del caso70.

67 _{Si vedano le Conclusioni dell’Avvocato Generale Mengozzi presentate il 1 giugno 2010 nelle Cause riunite}

C-57/09 e C-101/09, para. 67.

68 _{Ibid. para. 70.}

69 _{Nella Proposta di Regolamento Qualifiche l’art. 12 (5) così prescrive: “Ai fini del paragrafo 2, lettere b) e}

c), i seguenti atti sono classificati reati gravi di diritto comune: (a) gli atti particolarmente crudeli quando l'atto in questione è sproporzionato al preteso obiettivo politico, (b) gli atti di terrorismo caratterizzati da violenza nei confronti delle popolazioni civili, anche se sono commessi con un dichiarato obiettivo politico”.

70 _{Si veda UNHCR, public statement in relation to cases Bundesrepublik Deutschland v. B and D, p. 18 para.}

4.1, e UNHCR, UNHCR Comments on the European Commission Proposal for a Qualification Regulation –

COM (2016) 466, February 2018, a pagina 21 dove UNHCR raccomanda che “proposed Article 12(5) and (6) are not required for an interpretation and application of the exclusion provisions in EU law in line with relevant international standards; rather, these proposed provisions risk resulting in decisions that are inconsistent with the object and purpose of the corresponding provisions in Article 1F of the 1951 Convention. For this reason, UNHCR recommends that proposed Article 12(5) and (6) be deleted”.

Sulla qualificazione dei fatti terroristici la Corte si è espressa una seconda volta nella sentenza Lounani. In questo caso, la Corte sviluppa un ragionamento molto lineare che partendo dal ventiduesimo considerando preambolare della Direttiva Qualifiche, che riconduce l’incitamento, la pianificazione ed il finanziamento di atti di terrorismo ad atti contrari ai fini e ai princìpi delle Nazioni Unite, fa rientrare nell’interpretazione dell’art. 12 (2)(c), e dell’art. 12 (3) della Direttiva il sostegno logistico al terrorismo e la facilitazione dello spostamento verso il territorio dell’Unione europea dei foreign fighters.

4.3. Rapporto tra esclusione e revoca dello status di rifugiato con particolare riguardo