L’esclusione per seri crimini non politici

L’INA esclude dai benefici dello status di rifugiato coloro per cui vi sono seri motivi di credere che abbiano commesso un serio crimine non politico al di fuori del territorio degli Stati Uniti. Questa ipotesi traduce letteralmente47 nell’ordinamento statunitense l’art. 1 (F)(b) della Convenzione di Ginevra, già trattato nel Capitolo I di questo elaborato. Questa

45 _{Sulla stessa linea anche altre decisioni della BIA, tra cui si segnala Matter of B-, 20 I&N Dec. 427 (BIA}

1991) in cui si afferma: “once a finding is made that an alien has been finally convicted of a particularly

serious crime, it necessarily follows that the alien is a danger to the community of the United States”.

46 _{Si veda ad esempio Matter of Rodriguez-Coto. Int. Dec. No. 2985 (BIA 1985) in cui “even were we to}

balance this applicant's crime against the nature of the persecution that he claims he would face, we would find his crime to render him statutorily ineligible for withholding of deportation under the provisions of section 243(h)(2)(B) of the Act”. Per un’analisi più precisa del test di proporzionalità all’esclusione dalla protezione

negli Stati Uniti si veda il para. 5 di questo Capitolo. Molti autori hanno sostenuto la necessità di un test di proporzionalità nell’ambito dell’art. 33 (2). Lauterpacht e Bethlehem hanno anche proposto dei fattori da tenere in considerazione in questa valutazione: “The requirement of proportionality will necessitate that consideration

be given to factors such as: (a) the seriousness of the danger posed to the security of the country; (b) the likelihood of that danger being realized and its imminence; (c) whether the danger to the security of the country would be eliminated or significantly alleviated by the removal of the individual concerned(d) the nature and seriousness of the risk to the individual from refoulement; (e) whether other avenues consistent with the prohibition of refoulement are available and could be followed, whether in the country of refuge or by the removal of the individual concerned to a safe third country” in E.LAUTERPACHT,D.BETHLEHEM, The Scope

and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion, capitolo di E.FELLER,V.TÜRK,F.NICHOLSON,

Refugee Protection in International Law: UNHCR's Global Consultations on International Protection,

Cambridge University Press, 2003.

47 _{La differenza testuale tra serious reasons for considering nella Convenzione e serious reasons for believing}

era proprio l’intenzione del Congresso come hanno evidenziato anche le Corti che si sono trovate a giudicare casi incentrati sull’esclusione per seri crimini non politici48.

Lo standard dei “seri motivi per ritenere che” è stato ritenuto dai giudici americani equivalente a “probable cause”, e in McMullen v. INS questo standard è stato raggiunto nel momento in cui i giudici si sono convinti del “willing and material involvement” del richiedente nell’organizzazione terroristica.

Il punto più delicato, anche nell’interpretazione dei giudici americani, è la valutazione del carattere non politico, o di diritto comune, del crimine. Interessante analizzare il caso McMullen v. INS anche perché riguarda una situazione di terrorismo in cui il richiedente paventava un fine politico. McMullen era stato un membro del Provisional Irish Repubblican Army (da qui in avanti PIRA)49_{, organizzazione coinvolta in azioni militari tra}

cui attacchi a stazioni militari, training operativi, traffico illegale di armi dagli Stati Uniti all’Irlanda per supportare le attività del PIRA. Per valutare il carattere politico il Board, inizialmente interrogato sulla vicenda McMullen, si è rifatto ampiamente alle parole di UNHCR e al predominance test50, già visto nel Capitolo I, per determinare se a predominare fosse il carattere politico o quello di crimine comune. Il Board ha affermato che per avere natura politica il carattere di diritto comune deve essere sovrastato dall’aspetto politico. Non è questo il caso se i mezzi utilizzati sono palesemente sproporzionati all’obiettivo politico da raggiungere, o se il crimine ha carattere barbaro e atroce51. Inoltre il Board ha stabilito che gli atti diretti contro i civili non potevano essere ritenuti di natura politica52. La Corte

48 _{McMullen v. INS, United States Court of Appeals, 9th Circuit Apr. 25, 1986, in cui si afferma che “the only}

clear signal that can be gleaned from the legislative history is that Congress intended the nonpolitical crimes exception to withholding of deportation to be consistent with the Convention and Protocol”.

49 _{Un movimento paramilitare nato con la scissione dall'IRA (chiamata da allora in poi Official IRA) di alcuni}

elementi critici verso la leadership che accusavano di tendenze troppo socialiste.

50 _{UNHCR, Guidelines No. 5 on Exclusion Clauses, para. 15.}

51 _{Matter of McMullen, 19 I&N Dec. 90 (BIA 1984): “In evaluating the political nature of a crime, we consider}

it important that the political aspect of the offense outweigh its common-law character. This would not be the case if the crime is grossly out of proportion to the political objective or if it involves acts of an atrocious nature”.

52 _{Il U.S. Citizenship and Immigration Service (USCIS) nelle sue guidance, rifacendosi largamente a Matter of}

McMullen, definisce così un serious nonpolitical crime: “A serious nonpolitical crime has been defined as a crime that (i) was not committed out of genuine political motives, (ii) was not directed toward the modification of the political organization or structure of the state, and (iii) in which there is no direct, casual link between the crime committed and its alleged political purposes and object…even if the crime was committed out of genuine political motives, it should be considered a serious non-political crime if the act is disproportionate to the objective, or if it is of an atrocious or barbarous nature”.

d’Appello, qualche anno dopo, sempre nel caso McMullen, ha sottolineato che le azioni della PIRA avevano carattere terroristico perché colpivano indiscriminatamente i civili53.

In seguito, nel corso di una richiesta di sospensione dell’espulsione – procedura in cui negli Stati Uniti si applicano le clausole di esclusione dalla protezione – il Board si è nuovamente espresso sul tema dei seri crimini non politici. La richiesta era stata sollevata da Aguirre- Aguirre, studente guatemalteco membro di un’organizzazione che per protestare contro gli aumenti dei biglietti dei bus per gli studenti organizzava scioperi e assalti ai bus, in alcuni casi con azioni incendiarie e atti di vandalismo. Il Board ha ritenuto che Aguirre-Aguirre avesse commesso dei seri crimini non politici in quanto la natura criminale degli atti del richiedente sovrastava il loro carattere politico54_{. Il Board non ha considerato in questo caso}

gli atti come palesemente sproporzionati, né li ha valutati come universalmente riconosciuti come atroci. In appello la Corte ha censurato il provvedimento del Board per l’assenza di motivazione riguardante l’eventuale atrocità degli atti commessi da Aguirre-Aguirre e la mancata valutazione circa la sproporzione tra mezzi utilizzati e fini da raggiungere55. Il verdetto è stato però ribaltato dalla Corte Suprema che in merito alla questione della brutalità degli atti ha affermato che la natura di criminale di un’azione può sovrastare il suo carattere politico anche se nessuno degli atti presi in considerazione ha carattere atroce56, confermando così la decisione del Board. Da quel momento il Board ha continuato ad utilizzare lo standard ed il ragionamento di Aguirre-Aguirre per determinare la natura politica o di diritto comune dei reati57.

53 _{Sulla definizione di terrorismo la Corte affermò: “Terrorism does not fit easily into the complex rubric of}

international law, and it is difficult to distinguish meaningfully between one obviously terrorist act and another. However, there is one relevant distinction that has maintained legal force for many years, and which applies in this case. There is a meaningful distinction between terrorist acts directed at the military or official agencies of the state, and random acts of violence against ordinary citizens that are intended only to promote social chaos. The distinction between acts against ordinary civilians and official instrumentalities has been extant in the common law since In re Meunier”.

54 _{Matter of Aguirre-Aguirre, BIA, Las Vegas, NV (Mar. 5, 1996).} 55 _{Aguirre-Aguirre v. I.N.S., 121 F.3d 521, 522 (9th Cir. 1997).}

56 _{I.N.S. v. Aguirre-Aguirre, 526 U.S. Supreme Court 415 (1999) in cui la Corte Suprema afferma che “an}

offense’s criminal element may outweigh its political aspect even if none of the acts are atrocious”.

57 _{Ad esempio in Matter of E-A-, 26 I&N Dec. 1 (BIA 2012), il Board decise sul caso di un ragazzo che aveva}

tirato sassi, bruciato macchine e autobus e lanciato varie merci addosso ai tavoli di commercianti. Pur ritenendo che i reati non fossero atroci il Board ritenne che “weighing the seriousness of the criminal conduct against its

political nature, we conclude that the applicant’s criminal conduct was disproportionate to its political character and that he therefore committed a serious nonpolitical crime”, citando tra l’altro nella valutazione il

Alla luce dell’estensiva interpretazione della Corte Suprema con riguardo al carattere politico dei crimini, i fatti di terrorismo potrebbero facilmente rientrare in questa ipotesi di esclusione dalla protezione. In assenza tra l’altro di una definizione universalmente accettata di terrorismo, la maggioranza degli atti, anche azioni minori e in cui non si realizzano violenze nei confronti di civili, incrocerebbe questa interpretazione di serio crimine non politico. Ciononostante, questa ipotesi non è particolarmente utilizzata nella casistica americana, per via della presenza delle clausole di esclusione specifiche per terrorismo che, come vedremo nei prossimi paragrafi, sono ben più ampie.