PROPRIETARI: APPLICAZIONE ALL’URBANISTICA DELLA GIUSTIZIA DISTRIBUTIVA.
2. ESPERIENZE PEREQUATIVE STRANIERE.
Per comprendere le scelte pianificatorie effettuate dal legislatore italiano, occorre analizzare brevemente quanto stabilito in materia in altri Paesi; da un punto di vista comparatistico, infatti, varie sono state le esperienze straniere che hanno ispirato le decisioni effettuate in Italia.
Trattasi di discipline che tendono ad incidere sul regime giuridico dei terreni e sulle caratteristiche del diritto di proprietà.
Occorre, in primo luogo, notare che lo sviluppo delle tecniche perequative si diffonde soprattutto in Paesi in cui il regime dei suoli prevede una scissione tra proprietà pubblica di un’area, e la possibilità, circoscritta ad un tempo predeterminato, di cedere ai privati il diritto di costruire sulla stessa proprietà pubblica.
Un esempio si riscontra nel Transfer of Development Rights statunitense. Tale tecnica di gestione del territorio, si è diffusa negli Stati Uniti negli anni Sessanta del Novecento e si basa sul concetto della separazione tra proprietà fondiaria e “potenziale di sviluppo del suolo”, commerciabile quindi separatamente.
La doverosa premessa è che l’esigenza che spinse ad applicare questo modello, non era quella di trovare aree in cui costruire opere pubbliche, ma quella di tutelare l’ambiente e il patrimonio storico degli Stati Uniti.
L’autorità che utilizza tale tecnica, deve individuare le zone di conservazione (alle quali verrà attribuito un potenziale di sviluppo trasferibile) e le zone di trasferimento (nelle quali si concretizzerà il potenziale di sviluppo).
Si parlerà di “Singol Transfer Zone” se la tecnica è applicata a singole zone, di “Dual Zone Program” se vengono pianificate zone di conservazione e di trasferimento dei diritti.
Deve quindi esserci un piano urbanistico che identifica le aree di crescita e quelle di conservazione, al fine di poter avviare uno scambio dei diritti edificatori tra i soggetti interessati. “Le zone di crescita devono essere
attrezzate (o destinate ad esserlo) con infrastrutture quali fogne e o trasporti pubblici. Le aree di conservazione possono essere agricole, distretti storici, o ambiti a sensibilità ambientale. I programmi di T.D.R. possono essere sia a scala regionale che gestiti da una singola amministrazione municipale. Il trasferimento dei diritti edificatori riconosce ai proprietari un “pacco” di diritti, tra cui può esserci quello di coltivazione, estrazione, edificazione, cessione a terzi e via dicendo”226.
Tale capacità edificatoria può quindi essere ceduta dal proprietario di un terreno posto in una zona di conservazione, ad un proprietario di un area di crescita. Tramite questa cessione si genera un vincolo, attuato tramite convenzione restrittiva, per l’area mittente.
Per mettere in pratica tale tecnica, sono nati mercati borsistici; il meccanismo prevede che i proprietari e i costruttori comprino e vendano diritti edificatori. A questo punto le banche – gestite dallo Stato o da Enti locali – acquistano i diritti dai proprietari delle aree di conservazione e le
cedono a coloro che intendono costruire nelle aree di crescita, allo scopo di agevolare il mercato dei diritti edificatori.
In Italia, la prima città a recepire tale tecnica di circolazione dei crediti edificatori è stata Milano, nella quale si cerca di creare precisamente un mercato borsistico dei diritti edificatori227.
Altro modello di perequazione, si può ravvisare nelle scelte pianificatorie effettuate in Francia.
In questo Paese, si stabilisce che il diritto di costruire è parte integrante del diritto di proprietà fino ad un determinato livello, definito Plafond
Legal de Densité. Il privato ha quindi la possibilità di edificare qualora
siano soddisfatte una serie di condizioni: - gli strumenti urbanistici prevedano trasformazioni urbanistiche ed edilizie sull’area interessata; - si rimanga entro la soglia fissata nel plafond legal de densitè.
Nel 1991, pur riconoscendo allo Stato un ruolo centrale nella pianificazione e nella regolazione di tale materia, è stata introdotta la Datation de Solidarieté Urbane e quella Rurale. In Francia quindi si è ritenuto utile costituire riserve fondiarie urbane e attuare politiche di trasferimento allo Stato di suoli urbanizzabili.
In Spagna228, tecniche perequative sono presenti nella pianificazione sin dal 1975, nel c.d. Plan General.
Occorre preliminarmente chiarire che il moderno diritto urbanistico spagnolo nasce nel 1956, sotto la dittatura di Franco.
226 F. Varone, Trasferimenti di diritti immobiliari: il caso USA, in
www.perequazioneurbanistica.it
227 Su cui infra capitolo IV.
228 M. Pereja – J. Ponce Solè, Governo del territorio e coesione sociale: un punto di vista spagnolo, in S. Civitarese Matteucci - E. Ferrari - P. Urbani (a cura di), Il governo del territorio, Pubblicazioni dell’Associazione Italiana di Diritto Urbanistico 7, Giuffrè
L’uso “normale” del suolo era considerato, nella legislazione dell’epoca, quello agricolo; la possibilità di edificare veniva quindi vista come una sorta di regalo che il potere pubblico concedeva al singolo attraverso le disposizioni del piano regolatore.
Col tempo, in particolare in seguito alla trasformazione industriale del Paese e all’istituzione di uno Stato democratico, la prospettiva urbanistica è mutata, con una conseguente diffusa urbanizzazione del territorio. In questo Paese la Ley de Suelo y Ordenacion urbana prevede che le scelte di pianificazione dispongano limitazioni e doveri, atti a definire il contenuto normale della proprietà; in tal modo l’espropriazione non dà diritto ad un indennizzo.
È la Costituzione spagnola a stabilire che l’uso del territorio debba seguire regole connesse alla tutela dell’interesse generale. Obbiettivo che può essere perseguito tramite l’equità e la solidarietà tra le diverse parti del territorio.
Pertanto, è previsto il diritto alla distribuzione perequata dei benefici e degli oneri della pianificazione.
Nel Regno Unito, ove essenziale è il ruolo dei privati, nel 1991 è stato promulgato il Planning and Compensation Act, con cui si impone ai privati di stipulare accordi per attuare la pianificazione del territorio. Il dato che emerge da questa breve disamina è che tutti i modelli utilizzati nei Paesi stranieri, a prescindere dalle modalità applicative, sono volti a cercare di realizzare l’uguaglianza tra i proprietari immobiliari rispetto alle scelte della pianificazione e a considerare ad un tempo la funzione sociale della proprietà.
3. POTERI AMMINISTRATIVI SEMPRE PIÙ INCLINI ALL’USO