PROPRIETARI: APPLICAZIONE ALL’URBANISTICA DELLA GIUSTIZIA DISTRIBUTIVA.
5. NECESSITÀ DI RENDERE EFFETTIVE LE SCELTE DI PIANIFICAZIONE URBANISTICA.
La pianificazione, e quindi l’utilizzo del territorio, è espressione di scelte politiche effettuate in una determinata zona.
Il principio di sussidiarietà verticale introdotto all’art. 118 Cost, del resto, ha posto in evidenza anche la funzione degli Enti locali territoriali, riconoscendo ai Comuni maggiore autonomia288.
Questi ultimi, sono quindi considerati come rappresentativi della collettività della quale curano il benessere e lo sviluppo289. Da un punto di vista urbanistico, tale esigenza comporta sovente la riqualificazione delle aree degradate, la necessità di creare zone di verde pubblico e quella di realizzare attrezzature urbane per migliorare la qualità delle città. Pertanto è corretto fissare prescrizioni urbanistiche atte ad effettuare lo sviluppo ed il miglioramento del territorio, ma è fondamentale che vi sia anche la capacità di concretizzare tali scelte.
288 A. Calegari, Sul ruolo dei soggetti pubblici e privati nel procedimento di formazione del P.R.G., in Riv. giur. urb. n. 1-2 2006, p. 161: “Ciò che nel piano costituisce espressione dell’autonomia decisionale riservata al Comune, in forza del citato principio di sussidiarietà non può essere sindacato dalla Regione, la quale, invece, può far prevalere la sua volontà e può, di conseguenza, modificare il contenuto del piano, tutte le volte in cui ciò appaia necessario per salvaguardare interessi di rango superiore, quali sono certamente gli interessi legati alla tutela dei beni culturali e del paesaggio, o più genericamente di rango sovra comunale, quali sono gli interessi legati al rispetto della pianificazione territoriale di livello superiore ovvero al coordinamento con la programmazione delle opere pubbliche, statali, regionali e provinciali”.
289 In questo senso, pensiamo ai principi ispiratori della Carta Europea dei Diritti
dell’Domo nella città, firmata a Saint Denis il 18 maggio 2000, ove si muove dalla premessa che la Dichirazione dei Diritti dell’Uomo (1948) è universale e si stabilisce, all’art. 1: “La città è uno spazio collettivo che appartiene a tutti gli abitanti, i quali
hanno il diritto di trovarvi le condizioni necessarie per appagare le proprie aspirazioni dal punto di vista politico, sociale ed ambientale, assumendo nel contempo i loro doveri di solidarietà. Le autorità comunali agevolano con ogni mezzo a loro disposizione il rispetto della dignità di tutti e la qualità della vita dei loro abitanti”ed ancora, all’art.
XIX – Diritto ad un’urbanistica armoniosa: “1. I cittadini delle città hanno diritto ad
uno sviluppo urbanistico ordinato che garantisca una relazione armoniosa tra l’habitat, i servizi pubblici, le strutture, il verde pubblico, e le attrezzature destinate ad uso collettivo. 2. Le autorità comunali realizzano, con la partecipazione dei cittadini, una pianificazione ed una gestione urbana che possa ottenere l’equilibrio tra l’urbanistica e l’ambiente. 3. In tale ambito, si impegnano a rispettare il patrimonio naturale, storico, architettonico, culturale ed artistico delle città ed a promuovere la ristrutturazione del patrimonio esistente”.
Ciò, del resto, è espressione di quei principi di imparzialità e di buon andamento contenuti nell’art. 97 Cost. che dovrebbero sempre guidare le decisioni amministrative.
Per quanto concerne l’urbanistica, la tecnica dello zoning, è stata a lungo l’unica utilizzata. Occorre chiarire che, con tale modalità, si consente che “i possibili usi del territorio vengano stabiliti in base alla funzione
principale – residenziale, produttiva, terziaria, agricola, di conservazione dell’ambiente, etc. – assegnata dal piano ad una certa parte dell’ambito spaziale cui si riferisce. Contemporaneamente, ed in coerenza con il tipo di insediamento consentito nella zona, vengono fissati gli indici ed i parametri relativi all’attività costruttiva (tali indicazioni si definiscono in termini di “zonizzazione strutturale” o “architettonica”) ovvero le prescrizioni relative ad altro tipo di trasformazione degli immobili, fino alla totale immodificabilità del territorio”290.
Tuttavia, pur costituendo il principio di razionalizzazione relativo all’ordinata distribuzione degli interessi pubblici e privati sul territorio, la tecnica della zonizzazione non si è rivelata soddisfacente poiché, per lo più, non risponde alle esigenze di crescita e flessibilità richieste dalle città.
Del resto, ad oggi, sono necessarie modalità non rigide ma tali da soddisfare una necessità di sviluppo territoriale sempre nuova.
Pertanto il piano deve aprirsi alla codeterminazione degli assetti con i soggetti privati, perché è questa flessibilità che consente di prendere le migliori decisioni per tutto il territorio.
290 P. Urbani – S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico organizzazione e rapporti,
Peraltro, non è più accettabile che la Pubblica Amministrazione si limiti a fissare prescrizioni urbanistiche nel Piano Regolatore Strutturale e in quello Operativo. Le recenti tecniche urbanistiche, prevedono la creazione di piani che non riguardano l’intero territorio ma si limitano ad operare su quelle aree ritenute strategiche nella trasformazione dell’assetto urbano.
Al fine di recepire tali indicazioni, gli ordinamenti regionali, scelgono – per lo più – di effettuare la divisione del Piano urbanistico in Strutturale ed Operativo.
La possibilità, sempre riconosciuta alla Pubblica Amministrazione, di acquistare i terreni che occorrono per concretizzare le scelte di pianificazione a prezzi di mercato non è più concretamente sostenibile. Ciò perché sovente gli Enti locali non hanno le risorse finanziarie necessarie, ma anche perché esiste una valida alternativa.
La capacità di realizzare opere pubbliche a costo zero ed in tempi più rapidi, scegliendo tecniche di perequazione urbanistica che meglio rispondono a tali esigenze, deve essere letta non solo in un’ottica di risparmio delle finanze pubbliche ma anche alla luce della necessità di evidenziare il buon operato dei governanti in vista delle elezioni amministrative. D’altra parte, ad oggi, il sistema elettorale prevede l’elezione diretta del cosiddetto Sindaco – manager e del Presidente della Provincia.
Più in generale, l’applicazione di tali tecniche risponde all’esigenza, sempre più sentita dalla collettività, di avere un’Amministrazione territoriale che funzioni, con il minor aggravio possibile per le finanze pubbliche.
Si ritiene che le scelte perequative possano portare ad un finanziamento indiretto dei Piani Regolatori e, di conseguenza, ad una loro più efficace attuazione.
Tramite forme di contrattazione con i privati, pertanto, la pianificazione urbanistica diviene inevitabilmente meno onerosa per gli Enti interessati, anche grazie ai finanziamenti dei privati stessi291.
L’altra esigenza sempre più avvertita dalla collettività è legata ad un urbanistica più attenta alla tutela dell’ambiente.
Anche in quest’ottica, la perequazione è un utile strumento per la realizzazione di uno sviluppo sostenibile; infatti le trasformazioni urbanistiche sono subordinate alla cessione ai Comuni di aree nelle quali realizzare anche spazi di verde pubblico ed inoltre, qualora fossero già esistenti, possono essere tutelati in modo migliore.
6. LA DIFFICILE SITUAZIONE ECONOMICA DEGLI ENTI