La fase di sperimentazione

prevedendo di costituire un gruppo di lavoro stabile governativo dedito all’attività di semplificazione, il Nucleo Stabile per la Semplificazione delle Norme e delle Procedure, che avrebbe dovuto collaborare con il già attivo Dipartimento degli Affari Giuridici e Legali (DAGL). Successivamente, con la legge 6 luglio 2002 n. 137, il Nucleo venne abolito e presso il Dipartimento della Funzione Pubblica fu istituito, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, “un ufficio dirigenziale di livello generale, alle dirette dipendenze del Ministro per la funzione pubblica e composto da non più di due servizi, con il compito di coadiuvare il Ministro nell'attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure” (art. 11).

2.1 La fase di sperimentazione

Lo strumento e l’approccio AIR erano completamente estranei alla realtà in cui vennero inseriti e, come si è appena ricordato, il regolatore optò per un’introduzione lenta e graduale che si concretizzò nel periodo di sperimentazione (relativa all’AIR ad uso governativo).

La fase sperimentale ebbe inizio nel 2000 con l’emanazione di una direttiva governativa¹⁴³ che definiva tempi e modalità di realizzazione dell’Analisi Tecnico-Normativa ¹⁴⁴ (ATN) e, in via sperimentale, per la durata di un anno, dell’AIR. Relativamente all’AIR, la direttiva prevedeva tre fronti di lavoro:

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Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2000. 144

L’ATN è l’analisi di compatibilità giuridica del testo rispetto al contesto normativo di riferimento, volta a verificare la correttezza dei riferimenti normativi, le tecniche di modificazione e abrogazione delle disposizioni vigenti e ad analizzare la giurisprudenza in materia.

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1) l’istituzione di un servizio di help desk allo scopo di dare supporto tecnico ai soggetti impegnati nella predisposizione dell’AIR;

2) l’organizzazione di un programma di formazione diretto ai soggetti coinvolti nel sistema AIR;

3) la predisposizione di un manuale volto a spiegare e chiarificare i metodi e le tecniche necessarie per realizzare l’AIR.

Tale direttiva ebbe il merito di definire e di ufficializzare il contenuto “necessario” del processo AIR, che poteva, e può, considerarsi un “quasi – procedimento” amministrativo con specifiche fasi e procedure ¹⁴⁵.

Il procedimento AIR, così come proposto, si componeva di due momenti ¹⁴⁶. Nella prima parte del procedimento, l’amministrazione interessata era chiamata a predisporre un’AIR preliminare, che aveva l’obiettivo di rendere noti i bisogni economico-sociali da soddisfare con la regolazione, gli obiettivi da raggiungere, le opzioni di intervento e le relative analisi. L’AIR preliminare così predisposta doveva essere indirizzata al Nucleo per la Semplificazione, chiamato a realizzare un’analisi legale e budgetaria.

A questo punto iniziava la seconda parte del processo/procedimento che si sostanziava nella predisposizione dell’AIR finale da parte del soggetto interessato. L’AIR finale consisteva nell’individuazione dell’opzione di intervento preferita, sulla base delle valutazioni e delle analisi presentate nella scheda preliminare, seguita da 145

Si veda De Benedetto M., Un “quasi-procedimento” in N. Greco (a cura di), Introduzione alla

“analisi di impatto della regolamentazione”, Collana Studi e Ricerche della SSPA n. 3, 2003.

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un’analisi approfondita dell’impatto che l’opzione prescelta aveva sulla realtà in cui si inseriva.

Nel 2001, un’ulteriore direttiva governativa fu approvata ¹⁴⁷, con lo scopo di allargare il campo di applicazione AIR e di ampliare il progetto di formazione del personale così da rendere sempre più familiare l’approccio AIR. Anche nella seconda direttiva si sottolineò l’opportunità di introdurre l’approccio AIR e l’analisi economica nel settore legislativo gradualmente così da permetterne la metabolizzazione all’intero sistema. Tale direttiva si preoccupava, inoltre, anche degli aspetti organizzativi/strutturali, che, invece, erano stati trascurati dalla prima direttiva: venne, infatti, individuato un comitato di indirizzo a cui veniva attribuita la guida strategica della sperimentazione AIR.

I risultati del periodo di sperimentazione non furono particolarmente soddisfacenti. Nonostante, infatti, i buoni propositi e la gradualità di introduzione, l’ingresso dell’AIR nel sistema normativo incontrò non pochi ostacoli ¹⁴⁸. Risultò, infatti, alquanto complesso inserire un approccio di analisi economica in un campo fino ad allora totalmente soggetto a dinamiche politiche, quale il campo legislativo (la non obbligatorietà, tra l’altro, non favorì il superamento delle resistenze). Le difficoltà si

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Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 settembre 2001. 148

Nonostante le difficoltà, l’approccio AIR fu introdotto anche a livello regionale (senza un obbligo di legge) ed a livello di autorità indipendenti di regolazione, in base alla legge n. 229 del 2003. Per la realtà regionale la qualità delle regolazione è diventata sempre più cruciale ed indispensabile per l’intero Paese. Con la riforma del 2001 del titolo V della Costituzione, infatti, l’Italia ha attuato un processo di decentramento legislativo, dal quale il ruolo delle regioni e delle fonti normative regionali ne è uscito alquanto rafforzato. In base al riparto di competenze normative tra Stato e regioni, in alcune materie l’attività normativa regionale si impone su quella statale, pur nei limiti imposti dall’ordinamento. In ragione di ciò, la tematica della qualità regolativa risulta rilevante tanto a livello statale quanto a livello regionale.

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incontrarono sia nel far accettare agli operatori e alle amministrazioni una nuova mentalità ed nuovo approccio, sia nell’introdurre il sistema AIR in un sistema nomopoietico già ampiamente strutturato e cristallizzato¹⁴⁹. Da sottolineare è, inoltre, il fatto che il disegno del sistema AIR non permetteva, per come era strutturato, un’introduzione dell’AIR efficace ed efficiente. Diversi erano le ragioni: l’AIR non era obbligatoria e, quando veniva realizzata lo si faceva troppo tardi, cosicché non apportava alcun beneficio al processo legislativo; non era stata individuata con precisione la funzione di controllo qualitativo dell’AIR ed i relativi soggetti coinvolti.

Nonostante tali difficoltà e tali limiti, l’introduzione dell’AIR proseguì nella fase a regime.