valutazioni dei soggetti individuati come attori della consultazione in riferimento all’intervento pubblico. La responsabilità politica resta comunque in capo al regolatore.
6. La qualità dell’AIR
Affinché l’AIR possa esperire la sua funzione di guida e supporto per una regolazione ad alto livello qualitativo, è necessario garantire ed assicurarsi che il processo AIR sia caratterizzato da un elevato grado di qualità. E’ stato, infatti, rilevato che la maggioranza dei fallimenti delle applicazioni AIR siano da ricondurre alla mancanza o alla scarsità dei controlli di qualità sul processo AIR 71. L’attività di valutazione qualitativa dell’AIR va considerata come una fase integrante del sistema/processo AIR, il quale va visto ed interpretato come un processo circolare in cui le varie fasi interagiscono e si influenzano vicendevolmente 72. Tra le fasi, quella valutativa ricopre un ruolo cruciale poiché legittima e valida l’intero sistema/processo.
I controlli da predisporre nei confronti dell’AIR devono essere indirizzati sia al sistema AIR che al processo AIR, ovvero sia alla struttura istituzionale - organizzativa sia al processo che di volta in volta viene realizzato. Per tali scopi, è necessario realizzare controlli da effettuarsi da soggetti interni al sistema/processo AIR e da soggetti esterni ed indipendenti ed è necessario utilizzare indicatori multi - prospettici, in grado di abbracciare le varie sfaccettature del sistema/processo AIR.
71
Jacobs S., op. cit., pp. 7-13. 72
Si veda Visaggio M., A conceptual framework toward composite indicators for evaluating RIA
54 In generale, è possibile suddividere i controlli qualitativi in tre tipologie:
- controlli di processo: si tratta di tests che verificano la rispondenza formale del processo AIR ai requisiti procedurali imposti da leggi o da linee guida; - controlli di performance: sono controlli sull’effettiva performance dello
strumento regolatorio (l’AIR), ovvero sulla capacità dello strumento di apportare informazioni rilevanti ai fini di una migliore regolazione;
- controlli di funzionalità: sono tests attraverso i quali viene valutato l’effetto dell’utilizzo dell’AIR in termini di migliore regolazione (esempi di criteri sono la frequenza con cui le proposte regolatorie iniziali vengono modificate alla luce delle risultanze AIR o l’effetto AIR sulla cultura amministrativa/regolativa), quindi viene valutato non solo lo strumento regolatorio in sé, ma anche l’integrazione di esso nell’intero sistema normativo e la sua efficacia in esso.
Le diverse tipologie di controlli non hanno un rapporto di esclusione per cui viene scelta ed adottata solo una tipologia, ma hanno un rapporto di complementarietà. Ogni tipologia, infatti, risponde a determinate esigenze e per le proprie caratteristiche intrinseche è in grado di perseguire specifici obiettivi, non raggiungibili da altre tipologie di controllo.
I controlli di qualità sugli strumenti di qualità regolatoria, come l’AIR, ricoprono un ruolo centrale all’interno del sistema, non solo per l’efficacia e l’efficienza dello strumento AIR che devono essere verificate di volta in volta (ottica statica), ma anche per supportare un’evoluzione migliorativa dell’AIR (ottica dinamica). Tale
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considerazione, ampiamente condivisa, è stata presa a riferimento per mettere sempre più spesso sul tavolo delle riforme pubbliche la tematica della qualità degli strumenti atti a promuovere e supportare la qualità delle regolazione, come l’AIR.
Diverse sono le azioni che permettono la realizzazione e il rafforzamento dello strumento AIR 73:
- il rafforzamento e talvolta la costituzione di un organo indipendente e centrale con funzione di supervisore sulla qualità AIR;
- il coinvolgimento nel processo/sistema AIR di istituzioni, anche non centrali, che incoraggino e monitorino il sistema AIR per migliorarne il livello qualitativo. L’organo indipendente e supervisore non è, infatti, sufficiente per permeare il sistema della cultura della qualità in un contesto di multi - level
governance, è necessaria la partecipazione dell’intero network coinvolto nel
sistema normativo e AIR;
- la previsione di una giusta tempistica delle diverse fasi AIR, che dovrebbero essere ben inserite all’interno del processo di formazione normativa, cosicché i risultati AIR possano effettivamente influire sulle scelte di politica pubblica. La giusta tempistica dovrebbe anche evitare AIR di basso livello qualitativo; - la previsione di relazioni pubbliche di feedback sul livello qualitativo delle
analisi di impatto che di volta in volta si realizzano, oltre che la previsione di eventuali conseguenti azioni sanzionatorie;
73
56 - la previsione di consulenze tecniche da parte di esperti, che supportino il
policy maker nell’attività regolatoria e nella predisposizione delle analisi di
impatto;
- l’aumento del coinvolgimento e della responsabilizzazione politica nei confronti del sistema AIR;
- l’aumento di training formativo per tutti i soggetti coinvolti nel sistema AIR e la predisposizione di linee guida aggiornate da consultare costantemente; - la predisposizione di uffici di assistenza nei confronti dei soggetti chiamati a
realizzare le analisi di impatto.
Un efficace ed efficiente sistema di qualità regolativa e di qualità AIR può essere messo in piedi con la contemporanea realizzazione delle azioni sopra esposte, ciò vuol dire che esse non sono alternative ma complementari, ognuna di esse consegue uno specifico obiettivo e tutte insieme garantiscono un’adeguata cultura della qualità. Da quest’ultima dipende il futuro dell’AIR, poiché un sistema AIR di livello qualitativo basso significa una bassa qualità della regolazione e quindi l’inutilità del sistema AIR stesso.
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CAPITOLO II
Le esperienze internazionali
L’AIR è considerata in Italia essere una novità in campo regolatorio, in diversi Paesi è, invece, uno strumento da tempo ben integrato nella realtà normativa.
I tempi di avvio dell’AIR, seppure diversi per i vari Paesi, hanno sempre coinciso con una fase di ritrazione dello Stato - gestore dalla realtà economica. Questo cambiamento di ruolo del soggetto pubblico, che è diventato regolatore, ha avuto come conseguenza una “inflazione regolatoria” con regolazioni spesso non rispettose del principio di proporzionalità. L’introduzione di strumenti volti a contrastare l’inflazione e il degrado regolatorio, come l’AIR, ha avuto come obiettivo quello di permettere al policy maker di progettare interventi regolatori efficaci, efficienti e proporzionali così da essere compatibili con l’obiettivo della crescita economica nell’ottica di un contesto di competitività e di globalizzazione internazionale 74. Nel trattare il tema AIR, è opportuno fare qualche breve riferimento a quei Paesi che, per la loro significativa esperienza AIR, possono essere considerati come benchmark cui ispirarsi.
A questo riguardo, sono stati scelti tre Paesi: gli Stati Uniti d’America (USA), il Messico ed il Regno Unito. Relativamente ad ognuno di essi verranno trattate diverse tematiche inerenti l’AIR: si faranno riferimenti rispetto all’iter di introduzione dell’AIR ed al contesto politico-storico che ha sollevato l’esigenza di introdurre
74
Termini V., Il contesto della scienza economica, in N. Greco (a cura di), Introduzione alla “analisi
58 l’AIR; all’assetto istituzionale in cui l’AIR è inserito; alle diverse caratteristiche procedimentali dell’AIR nelle varie realtà.
La scelta dei Paesi non è casuale. Gli USA sono stati scelti perché costituiscono la prima esperienza AIR e sono stati considerati un riferimento per tutte le esperienze che hanno seguito. Al contrario, il Messico è stato scelto per la sua recente esperienza in tema AIR. E’ stato uno dei Paesi più tardivi ad introdurre l’AIR, nonostante ciò viene considerato uno dei Paesi che ha meglio reso propria la cultura AIR ed in relativamente breve tempo. Il Regno Unito, invece, è stato scelto perché all’interno dell’ Europa è stato il primo Paese che si è cimentato nell’AIR ed è stato il Paese promotore dell’introduzione dell’AIR anche a livello di Unione Europea. Oltre all’esperienza di tali Paesi, in ultimo verrà affrontata l’esperienza AIR dell’Unione Europea. In prospettiva di analizzare la realtà nazionale, prendere in considerazione l’ottica europea è ormai inevitabile.
L’obiettivo del capitolo consiste nel dipingere un quadro internazionale di esperienze AIR, cercando di estrapolarne le caratteristiche positive e negative, che possano fungere da guida e da riferimento per esperienze in fase di costruzione, come è quella italiana.
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