1. Stati Uniti
1.3 Il processo AIR
Completata la supervisione da parte dell’OIRA, il progetto viene pubblicato nel Registro Federale, cosicché chiunque abbia interesse possa esprimere un’opinione o un commento in un periodo di tempo limitato, che solitamente è di sessanta giorni (si tratta della pratica del notice-and-comment). In seguito a tale periodo di consultazione, l’agenzia, che può apportare ulteriori novità, ripresenta l’analisi di impatto all’OIRA che effettua l’ultima supervisione.
Alla fine, quando l’OIRA ha approvato l’analisi finale, il progetto prosegue con l’iter normativo.
1.3 Il processo AIR
Nell’effettuare le analisi di impatto le agenzie federali seguono le guidelines 88 predisposte a tal fine dall’OMB, che in tal modo delinea un modo proprio e particolare di fare AIR dell’esperienza statunitense.
Secondo le linee guida dell’OMB, l’analisi di impatto deve essere effettuata rispettando tre steps:
1) deve essere constatata e motivata l’esigenza sociale che conduce all’azione normativa, con indicazione delle ragioni per cui l’intervento regolatorio sia necessario e delle modalità con cui possa soddisfare il bisogno emerso;
2) deve essere effettuato un esame degli approcci alternativi all’intervento regolatorio, con indicazione di come essi possano rispondere all’esigenza da soddisfare;
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3) devono essere valutati i costi e i benefici (compresi quelli indiretti), da un punto di vista quantitativo e/o qualitativo, dell’azione proposta e delle alternative possibili, identificando uno scenario baseline di “non intervento” che funga da benchmark per le alternative proposte.
Il cuore dell’AIR si concentra nella valutazione e nel confronto delle opzioni regolatorie individuate e a tal fine l’Executive Order 12866 indica espressamente come metodo di analisi da preferire l’analisi costi-benefici. Valutando, infatti, ogni opzione con il metodo costi-benefici, i vantaggi e gli svantaggi vengono espressi in una stessa unità di misura, ovvero costi e benefici, rendendo in tal modo il confronto tra le opzioni immediato. Nonostante i limiti ben noti di tale metodo, la preferenza per esso è molto accentuata nelle guidelines e in generale nell’intera cultura AIR statunitense 89.
Le linee guida suggeriscono di identificare espressamente i costi e i benefici monetizzabili, quelli solo quantificabili e quelli che non possono essere né monetizzati né quantificati. Il regolatore dovrà prendere in considerazione tutti i valori, seppur con approcci diversi.
Relativamente ai costi-benefici quantificabili, le linee guida indicano le varie metodologie utilizzabili per quantificare e monetizzare gli stessi 90. Laddove, invece, non sia possibile la quantificazione o la monetizzazione, sarà adottato un approccio
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O’Connor Close C., D. J. Mancini, Comparison of US and European Commission guidelines on
Regulatory Impact Assessment/Analysis, Industrial Policy and Economic Reforms Papers n. 3, April
2007, European Commission Enterprise and Industry Directorate-General, pp. 4 ss. 90
Si tratta dei metodi di mercato, del metodo delle preferenze rivelate, del metodo delle preferenze dichiarate. Per una descrizione dei suddetti metodi, si vedano le linee guida, op.cit.
66 di valutazione di tipo qualitativo. L’analisi finale dovrà comprendere sia le risultanze derivanti dall’analisi quantitativa - monetaria sia le risultanze derivanti dall’analisi qualitativa.
Tra le tecniche di valutazione, accanto all’analisi costi-benefici, viene indicata anche l’analisi costi-efficacia che, secondo le linee guida, dovrebbe essere condotta generalmente a complemento dell’analisi costi-benefici, talvolta in alternativa ad essa.
Ulteriore tratto caratterizzante il processo AIR statunitense è il particolare accento posto sul ruolo della consultazione e della trasparenza. Nella valutazione delle opzioni, i commenti e le opinioni raccolti attraverso le tecniche di consultazione hanno tanto valore quanto le risultanze ottenute dall’analisi economica condotta. Per tale ragione, i regolatori sono tenuti a predisporre adeguate tecniche di consultazione cosicché possa essere dato loro il giusto valore nell’ambito dell’intero processo AIR. Il processo AIR dovrebbe, inoltre, essere caratterizzato dall’essere trasparente e comprensibile a terzi, anche non esperti di settore. Ciò comporta la necessità di utilizzare un linguaggio chiaro ed accessibile e l’esigenza di rendere note tutte le assunzioni utilizzate (per esempio, ipotesi su orizzonti temporali, tassi di sconto intertemporali, ecc.) per giungere alle valutazioni finali.
All’interno delle linee guida dell’OMB vengono trattate anche tematiche laterali relative al processo AIR. Viene affrontata la tematica della scelta del tasso di sconto intertemporale, a cui viene dedicata un’intera circolare (Circular A-94), che indica il modo in cui definire ed usare il tasso di sconto, la cui scelta influenza in modo
67 determinante i risultati dell’analisi. Inoltre, viene dato anche spazio alla considerazione degli effetti redistributivi delle regolazioni, che possono essere intra - generazionali o inter - generazionali (dovuti in questo caso al tasso di sconto) e che hanno un forte impatto sulla società e per tale ragione vanno tenuti in giusto conto dal regolatore. Infine, a completare il quadro delle problematiche relative all’AIR, vengono effettuate considerazioni sull’impatto che l’incertezza ha sull’analisi economica realizzata. L’OMB sottolinea l’importanza del considerare l’incertezza quale minaccia alla veridicità delle risultanze derivanti dall’analisi e consiglia le agenzie di riportare nelle analisi tutti gli elementi di incertezza (se possibile quantificandone l’impatto e effettuando analisi di sensitività) garantendo il maggior livello di trasparenza. L’elemento di incertezza, che è presente in tutti gli aspetti dell’analisi, rimarca la consapevolezza che effettuare una buona analisi non significa applicare semplicemente delle formule standard, ma contemperare elementi tecnici e valutazioni di carattere soggettivo, grazie alla competenza professionale degli analisti. La precisione e l’esaustività delle linee guida, perciò, sono elemento necessario ma non sufficiente a realizzare buone AIR.