Finanza pubblica e tassazione

3.1.1. Politica di bilancio

All’interno della prima Raccomandazione del Consiglio si chiede

all’Italia di “Assicurare che il tasso di crescita nominale della spesa

pubblica primaria netta non superi lo 0,1 % nel 2019, corrispondente a un

aggiustamento strutturale annuo dello 0,6 % del PIL.”, in sostanziale

continuità con quanto richiesto nelle raccomandazioni degli anni precedenti.

Al riguardo nel DEF si afferma che il Governo, pur condividendo

l’enfasi sulla riduzione del debito, opta per un “miglioramento del saldo

strutturale più graduale rispetto alla Raccomandazione del Consiglio,

che implicherebbe una eccessiva restrizione di bilancio”, osservando che

“considerazioni di carattere sociale debbano ricevere altrettanta attenzione

dei saldi di bilancio nella definizione della politica economica”.

Per quanto riguarda i saldi di finanza pubblica il DEF individua il

seguente scenario programmatico.

L’indebitamento netto della PA è confermato pari al 2,4 per cento del

PIL nel 2019, per poi scendere al 2,1 per cento nel 2020, all’1,8 per cento

nel 2021 e all’1,5 per cento nel 2022.

Il saldo strutturale peggiora di 0,1 punti percentuali nel 2019 (ma

risulterebbe in lieve miglioramento al netto della clausola per eventi

eccezionali), mentre nei successivi tre anni è previsto in miglioramento, di

0,2 punti percentuali di PIL nel 2020 e di 0,3 all’anno nel 2021 e nel 2022,

Nel complesso, quindi, il saldo strutturale scende dal -1,5 per cento del PIL

nel 2019 al -0,8 per cento nel 2022.

A giudizio del Governo tali valori sarebbero “in linea con una graduale

convergenza verso il pareggio strutturale” previsto dal Patto di stabilità e

crescita, […] pur puntando in media a miglioramenti del saldo strutturale

più contenuti in confronto ad un’interpretazione letterale delle regole”.

Il rapporto debito/PIL è previsto salire dal 132,2 per cento del 2018 al

132,6 per cento a fine 2019, mentre una graduale discesa è prevista per il

successivo triennio, al 131,3 per cento nel 2020, 130,2 per cento nel 2021 e

al 128,9 per cento nel 2022.

Al riguardo il Governo osserva che “La sostanziale compliance del

programma di finanza pubblica con il braccio preventivo del patto di

stabilità e crescita dovrebbe costituire un fattore rilevante per la valutazione

dell’osservanza della regola del debito da parte dell’Italia, che la

Commissione europea dovrà effettuare sulla base del consuntivo 2018”.

Si segnala che nella Relazione Paese per l’Italia del 2019 la Commissione

conclude che “Il rapporto debito pubblico/PIL rimane molto alto e i piani di

bilancio attuali, insieme all'indebolimento della ripresa e all'aumento dei costi di

finanziamento, impediscono che continui a diminuire. […] Secondo le previsioni,

gli squilibri che permangono non dovrebbero riassorbirsi nel breve periodo o

potrebbero addirittura deteriorarsi nei prossimi anni. Le proiezioni del Governo

⁵¹

danno un rapporto debito pubblico/PIL in crescita a quasi il 132 % nel 2018 e

indicano che tale valore dovrebbe rimanere stabile nel 2019 e nel 2020, senza

prendere in considerazione i proventi presunti da privatizzazioni e il gettito IVA

previsto dall'attivazione delle clausole di salvaguardia. […] L'espansione di

bilancio prevista dal governo non prevede misure efficaci per far fronte alla

debole crescita potenziale dell'Italia e, in particolare, per colmare il persistente

divario di produttività rispetto alla media dell'UE. […] Alcune misure previste nel

bilancio 2019 rappresentano un'inversione di marcia rispetto a componenti di

precedenti importanti riforme, in particolare nel settore delle pensioni, che

possono minacciare la sostenibilità delle finanze pubbliche”.

Poiché la risposta del Governo a tale raccomandazione è illustrata in

maniera diffusa all'interno del DEF si rinvia (anche al fine di evitare

duplicazioni di contenuti tra le diverse parti del presente dossier), in

particolare, alla sezione relativa al Percorso programmatico di finanza

pubblica, nonché alle schede che seguono (della presente sezione) per

quanto concerne gli interventi della strategia di riforma del Governo

suscettibili di incidere in modo più rilevante sull’andamento della spesa

pubblica e, quindi, sull’aggiustamento strutturale richiesto.

3.1.2 Tassazione e contrasto all’evasione

Nella raccomandazione 1, il Consiglio dell’Unione europea dopo avere

rilevato che nessun progresso è stato realizzato nel 2018 riguardo

all'alleggerimento della pressione fiscale sui fattori produttivi, alla revisione

delle agevolazioni fiscali e alla riforma del sistema catastale, mentre

progressi limitati si sono avuti nel potenziamento delle fatturazioni e dei

pagamenti elettronici obbligatori, raccomanda che si sposti la pressione

fiscale dal lavoro, in particolare riducendo le agevolazioni fiscali e

riformando i valori catastali non aggiornati, e che si intensifichino gli

sforzi per ridurre l'economia sommersa, in particolare potenziando i

pagamenti elettronici obbligatori mediante un abbassamento dei limiti

legali per i pagamenti in contanti.

La Commissione europea, nella Relazione per Paese 2019 relativa

all'Italia, sottolinea che il sistema fiscale italiano grava pesantemente sul

lavoro e sul capitale, mentre altre fonti di entrate sono sottoutilizzate; le

entrate derivanti dalle imposte sul lavoro in percentuale del totale del

gettito fiscale corrispondono alla media dell'UE, ma rimangono

relativamente elevate in percentuale del PIL. Di fatto, il cuneo fiscale sul

lavoro a parere dell’UE è uno dei più elevati dell’Unione, pari al 47,7% nel

2017 sul salario medio del lavoratore a fronte di una media UE del 42,8%.

Analogamente, nel 2017 il carico fiscale sul capitale era ben superiore alla

media UE.

Al contrario, la Commissione rileva che le entrate derivanti dall'imposta

sul valore aggiunto (IVA) sono relativamente basse, pari al 14,9% del

gettito fiscale complessivo nel 2017, rispetto al 18,1% per l'UE.

La Commissione sottolinea anche che non vi sono ancora piani per

ridurre il numero e la portata delle spese fiscali, non sia stato riformato

l'obsoleto sistema catastale e che l’estensione del regime forfettario

determinerà una perdita netta di gettito mentre viene valutata

positivamente l’introduzione dell'obbligo della fatturazione elettronica.

In tema di tassazione, il Governo attribuisce un ruolo centrale alla

riduzione della pressione fiscale sui redditi per la creazione di un clima

più favorevole alla crescita. In particolare, l’azione di riforma fiscale

riguarderà l’attuazione progressiva di un sistema di flat tax come

componente importante di un modello di crescita più bilanciato.

La pressione fiscale, che nel 2018 si è attestata al 42,1 per cento del

PIL, rimane infatti elevata, ma il Governo intende agire per ridurla

gradualmente su famiglie e imprese, anche grazie alle azioni di contrasto

dell’evasione e dell’elusione fiscale.

Per il 2019 è stata introdotta una prima riduzione attraverso

l’estensione del regime forfetario (fino a 65.000 euro di ricavi), sostitutivo

di IRPEF e IRAP, che assoggetta all’aliquota del 15 per cento una base

imponibile forfettizzata (i soggetti che aderiscono a questo regime

agevolato sono anche esentati dal versamento dell’IVA). A partire dal 1°

gennaio 2020, un’imposta sostitutiva dell’IRPEF e dell’IRAP con

aliquota del 20 per cento sarà applicata a imprenditori individuali e

lavoratori autonomi con ricavi compresi tra 65.000 e 100.000 euro.

Inoltre per incentivare gli investimenti, il cd. decreto-legge crescita, in

via di emanazione, consente alle imprese di beneficiare di una riduzione

Si segnala che tale norma è già contenuta nella legge di bilancio 2019 (commi

28-34) che prevede - dal periodo d’imposta successivo al 31 dicembre 2018 -

l’applicazione di un’aliquota IRES agevolata al 15 per cento (in luogo

dell’ordinaria 24 per cento) a una parte del reddito delle imprese che

incrementano i livelli occupazionali ed effettuano nuovi investimenti, nonché

l’applicazione di tale agevolazione alle imprese soggette a IRPEF.

L’azione di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale, fondamentale

nell’assicurare l’equità del prelievo e tutelare la concorrenza tra le imprese,

sarà perseguito attraverso il potenziamento di nuove tecnologie per

effettuare controlli mirati.

Dall’analisi della Relazione sull’economia non osservata e

sull’evasione fiscale e contributiva 2018, emerge che per il triennio

2014-2016 - per il quale si dispone di stime complete per tutte le imposte e

contributi considerati - il tax gap complessivo è stato pari a circa 109

miliardi, di cui 97,6 miliardi di mancate entrate tributarie e 11,4 miliardi di

mancate entrate contributive.

Nel 2019, il Governo si impegna a monitorare - attraverso la

Commissione che redige la predetta relazione - l’applicazione dei recenti

interventi adottati per la prevenzione e il contrasto dell’evasione, come

l’inserimento del canone RAI nella bolletta elettrica e la fatturazione

elettronica.

Sul punto il Governo rileva che con l’introduzione dal 1° gennaio

dell’obbligo di fatturazione elettronica tra operatori economici e dal 1°

luglio 2019 dell’obbligo di invio telematico dei corrispettivi (per i

soggetti con un volume d’affari superiore a 400.000€), le basi dati saranno

alimentate da nuovi flussi informativi utilizzabili per incentivare

l’adempimento dei contribuenti. A tale proposito si rileva che già nel primo

mese di operatività dell’obbligo di fatturazione elettronica sono più che

raddoppiate le fatture elettroniche inviate all’Agenzia delle Entrate: i

dati mostrano un trend in forte ascesa, con 228 milioni di file inviati da

parte di oltre 2,3 milioni di operatori.

Il Governo rappresenta come con il decreto-legge n. 119 del 2018

(decreto fiscale) sono state introdotte disposizioni volte ad agevolare la

chiusura delle posizioni debitorie aperte, per consentire all’attività di

riscossione ordinaria di riprendere con maggiore efficienza. Lo stesso

obiettivo viene perseguito con riguardo al contenzioso, favorendo la

chiusura delle liti pendenti Nel 2019 sarà valutata la possibilità di

introdurre misure simili anche per le posizioni debitorie delle imprese.

Il medesimo decreto fiscale ha disposto inoltre che dal 1° luglio 2019 il

processo telematico diventerà obbligatorio anche in materia tributaria,

imprese: il valore economico delle controversie tributarie attivate nel 2018

è stato pari ad oltre 24 miliardi, mentre il valore dei giudizi pendenti, nei

due gradi di giudizio al 31 dicembre del medesimo anno, si attesta a circa

43 miliardi.

Tra gli interventi in materia fiscale adottati con la legge di bilancio

2019, il DEF ricorda la sterilizzazione per il 2019 dell’aliquota IVA

ridotta del 10 per cento e dell’aliquota IVA ordinaria del 22 per cento, con

un impatto di circa 12,5 miliardi; la proroga delle detrazioni per interventi

di efficienza energetica, ristrutturazione edilizia e per l'acquisto di

mobili e grandi elettrodomestici, nonché per interventi di sistemazione a

verde. In materia di tassazione immobiliare, si segnalano l'aumento dal

20% al 40% della deducibilità dell'IMU sugli immobili strumentali dal

reddito di impresa e di lavoro autonomo, l'introduzione della cedolare

secca anche per le locazioni degli immobili commerciali (categoria C/1

entro i 600 mq), l'estromissione agevolata dell'immobile strumentale

dell'imprenditore individuale e la rivalutazione del valore dei terreni (e

delle partecipazioni), agli effetti della determinazione delle plusvalenze.

Il Governo sottolinea che è attualmente all’esame della Camera - già

approvato dalla Commissione Finanze e ora in discussione in Assemblea -

anche un disegno di legge sulle semplificazioni fiscali che ha l’obiettivo di

modificare il calendario fiscale e snellire gli adempimenti dichiarativi e

comunicativi. Tra le misure contenute nel testo vi sono il divieto per

l’amministrazione finanziaria di chiedere ai contribuenti, in sede di

controllo formale delle dichiarazioni dei redditi, certificazioni e documenti

relativi a informazioni disponibili nell’anagrafe tributaria;

l’ampliamento dell’ambito operativo del versamento unitario F24; misure

agevolative, sotto forma di abbuoni sui prezzi e di credito d’imposta, per

incoraggiare l’aumento della percentuale di imballaggi riutilizzabili o

avviati al riciclo immessi sul mercato e benefici finanziari e fiscali, sotto

forma di crediti d’imposta per l’acquisto di prodotti da riciclo e da riuso.

3.1.3 Privatizzazioni e valorizzazione del patrimonio pubblico

All’interno della prima Raccomandazione del Consiglio si chiede

all’Italia di “utilizzare le entrate straordinarie per accelerare la riduzione

del rapporto debito pubblico/PIL”, in continuità con quanto richiesto nelle

raccomandazioni degli anni precedenti.

Come già previsto nei precedenti documenti programmatici del Governo,

anche nel DEF 2019 il programma di privatizzazioni viene richiamato

come uno degli strumenti che contribuiscono all’azione di consolidamento

dei conti pubblici

Il DEF 2019 conferma, tra gli obiettivi programmatici, introiti da

privatizzazioni e da altri proventi finanziari per 1 punto di PIL nel 2019 e

per 0.3 punti nel 2020 (non sono previsti introiti, invece, nel 2021), senza

tuttavia fornire elementi informativi in merito agli introiti fin qui conseguiti

e alle procedure di privatizzazione avviate o programmate.

Il Documento ricorda, quindi, che nel corso del 2018 (come anche nel

2017) non sono stati registrati introiti da privatizzazioni, al contrario di

quanto ipotizzato nei precedenti obiettivi programmatici.

Si segnala che nella Relazione Paese per l’Italia del 2019 la Commissione

osserva che “Gli obiettivi di privatizzazione fissati per i prossimi anni,

particolarmente ambiziosi per il 2019, sono soggetti a significativi rischi al

ribasso alla luce dei risultati insoddisfacenti osservati negli ultimi anni”,

concludendo che senza prendere in considerazione i proventi da privatizzazioni, il

rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe rimanere stabile intorno al 132 % (a fronte

delle proiezioni del Governo, nella NADEF 2018, pari al 130,7% ipotizzando tali

proventi).

Il DEF conferma, altresì, il ruolo della valorizzazione del patrimonio

immobiliare nella strategia economica e di bilancio; tali interventi

rientrano infatti tra le misure volte alla riduzione del rapporto debito/PIL.

Il PNR stima che per il 2018 i proventi derivanti dalle vendite di

immobili pubblici ammontino a 825 milioni di euro. Il programma

straordinario di dismissioni immobiliari stabilito dalla legge di bilancio

2019 per il triennio 2019-2021 prevede un introito di 1,25 miliardi, ulteriore

rispetto agli 1,84 miliardi già previsti a legislazione vigente.

Più precisamente, il Governo ricorda che la Legge di Bilancio per il 2019

(articolo 1, commi 422-433 della legge n. 145 del 2018) prevede un

programma di dismissioni immobiliari volto a conseguire un introito pari a

950 milioni di euro nel 2019 e 150 milioni per ciascuno degli anni 2020 e

2021. La dismissione è effettuata secondo un piano, da adottarsi entro il 30

aprile 2019 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su

proposta del Ministro dell'economia e delle finanze (al momento della

redazione del presente lavoro detto decreto non risulta ancora emanato).

Nel Programma Nazionale di Riforma il Governo fornisce alcuni dati

sugli immobili pubblici: sulla base della ricognizione annuale del MEF, il

valore patrimoniale dei fabbricati pubblici censiti, pari a circa 1 milione di

unità catastali, è stimato in 284 miliardi, per la maggior parte (78 per cento)

riconducibile a fabbricati utilizzati direttamente dalla PA (circa 222

miliardi) e quindi non disponibili, nel breve-medio termine, per progetti di

valorizzazione e dismissione. Il restante 22 per cento è dato in uso, a titolo

gratuito o oneroso, a privati (48 miliardi), oppure risulta non utilizzato (12

miliardi) o in ristrutturazione (2 miliardi). Al 31 dicembre 2018, i beni

statali affidati all’Agenzia del Demanio risultano pari complessivamente a

42.866 immobili, fabbricati e terreni, per un valore di circa 60,82 miliardi.

In termini di valore, l’85 per cento è costituito da immobili in uso

governativo, circa il 12 per cento da beni del demanio storico-artistico e

altro patrimonio indisponibile e solo il restante 3 per cento da patrimonio

disponibile.

Con riferimento alle attività dell’Agenzia del demanio sugli immobili

utilizzati a fini istituzionali, l’esecutivo rileva come esse siano orientate ad

una gestione economica più efficiente, attraverso la razionalizzazione degli

spazi in uso e la rinegoziazione dei contratti di locazione. Le locazioni

passive per la PA centrale ammontavano per l’anno 2014 a oltre 900

milioni; a seguito delle misure di rilascio e razionalizzazione intervenute

nel corso del tempo, nel 2018 la spesa per canoni complessiva si è ridotta

attestandosi a circa 800 milioni. Il Governo prevede di ottenere un

risparmio, a regime, di circa 200 milioni rispetto alla spesa sostenuta al

31 dicembre 2014.

Per quanto invece concerne le risorse affidate all’Agenzia del Demanio,

il Governo afferma che essa intende gestire nei prossimi anni 2,3 miliardi di

euro - già stanziati dalle vigenti leggi - di cui circa 1,1 miliardi per la

riqualificazione sismica ed energetica degli immobili statali e 1,2 miliardi

destinati alla razionalizzazione degli usi governativi per l’abbattimento

della spesa per locazione passiva. Ricorda inoltre le iniziative per la

riduzione del rischio sismico, avviate dall’Agenzia a dicembre 2018 e in

prosecuzione nel 2019.

Per quanto riguarda l’attuazione del federalismo demaniale, l'Agenzia

del Demanio ha effettuato 5.244 trasferimenti di immobili nell’ambito di

quello ordinario e 150 trasferimenti con il federalismo culturale.

Quanto ai fondi immobiliari gestiti da INVIMIT Sgr, interamente

partecipata dal MEF, si segnala che gli immobili pubblici apportati a detti

fondi, al 31 dicembre 2018, presentavano un valore in termini di Asset

Under Management, pari a circa 1,38 miliardi; a fronte di tali apporti sono

state emesse quote destinate a essere successivamente collocate sul

mercato. I proventi generati dalla vendita delle quote dei fondi, se facenti

riferimento agli immobili dello Stato, possono essere destinati al Fondo per

l’ammortamento di titoli di Stato, mentre quelli relativi agli immobili degli

altri enti sono contabilizzati a riduzione del debito dell’ente, contribuendo

in tal modo al contenimento del debito pubblico consolidato.

3.1.4 Revisione della spesa

Per quanto riguarda la revisione della spesa (spending review), il

Documento preannuncia “un paziente lavoro di revisione della spesa

corrente”, che porterà a un primo pacchetto di misure nella legge di

bilancio per il 2020.

Il programma di spending review comporterà risparmi di spesa corrente

pari a 2 miliardi nel 2020 (ammontare invariato rispetto al 2019) a 5

miliardi nel 2021 e a 8 miliardi nel 2022 (valori cumulati).

Il DEF riporta poi (in un apposito focus: Sezione I, pag.13) i risultati

della nuova procedura di spending review dei ministeri integrata nel ciclo di

bilancio. La procedura è stata adottata per la prima volta nella fase di

formazione del disegno di legge di bilancio 2018-2020, nell’ambito della

quale è stato definito un contributo aggregato dei Ministeri alla manovra

di finanza pubblica pari a 1 miliardo in termini di indebitamento netto,

successivamente ripartito tra i vari ministeri con il D.P.C.M. del 28 giugno

2017. Per un obiettivo complessivo di risparmio pari a 1 miliardo di euro

sono stati ridotti gli stanziamenti dei capitoli di bilancio corrispondenti per

circa 1,3 miliardi di euro.

Nel focus si rileva che sulla base delle evidenze contabili e delle

informazioni contenute nelle relazioni trasmesse da ciascun Ministero, le

voci del bilancio statale interessate dalla procedura mostrano un’effettiva

riduzione della spesa nel 2018 rispetto agli andamenti tendenziali e, anche,

in confronto con la gestione 2017. La situazione è, tuttavia, differenziata a

seconda degli interventi considerati e, per alcuni di essi, sono emersi rischi

per il completo conseguimento dell’obiettivo di risparmio, a fronte dei

quali le amministrazioni hanno raramente proposto interventi correttivi.

Ulteriori elementi sui risultati e le criticità della prima applicazione della nuova

procedura di spending review dei ministeri sono contenute nell’apposito allegato

al DEF, trasmesso in attuazione dell’articolo 22-bis, comma 5, della legge n. 196

del 2009 (Legge di contabilità) (Doc. LVII, n. 2 - Allegato VI).

Nel documento 2019 D OCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA (pagine 128-136)