Investimenti, infrastrutture, territorio e ambiente

3.3.1 Investimenti e infrastrutture

Investimenti pubblici

Il Governo intende dare maggiore impulso agli investimenti pubblici,

invertendo la tendenza negativa in atto da molti anni, soprattutto a seguito

della crisi economica.

La strategia delineata passa attraverso l’incremento delle risorse e il

miglioramento della capacità di spesa delle amministrazioni pubbliche.

Per quanto riguarda gli obiettivi di politica di bilancio, lo scenario

programmatico presentato prevede un aumento degli investimenti pubblici

nel prossimo triennio, che dal 2,1 per cento del PIL registrato nel 2018 si

porterebbero al 2,6 per cento del PIL nel 2022.

Si ricorda che nello scenario programmatico definito nella NADEF 2018 erano

previste risorse aggiuntive pari a oltre 0,2 punti di PIL nel 2019, per arrivare a

oltre 0,3 punti di PIL nel 2021, così innalzando la quota di investimenti pubblici

in rapporto al PIL dall’1,9 per il 2018 al 2,3 per cento nel 2021.

Al fine di conseguire l’obiettivo programmatico definito nella NADEF,

l’intervento di maggiore portata contenuto nella legge di bilancio è quello

all’articolo 1, commi 95-98 e 105-106, che istituiscono un Fondo finalizzato al

rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo

sviluppo del Paese, con una dotazione complessiva di 50,2 miliardi di euro per gli

anni dal 2019 al 2033.

Il profilo finanziario triennale del Fondo, istituito nello stato di previsione del

Ministero dell’economia e delle finanze, è il seguente: 2,9 miliardi di euro per il

2019, 3,1 miliardi per il 2020 e 3,4 miliardi per ciascuno degli anni dal 2021 al

2033.

Il DEF sottolinea, quindi, che secondo il quadro tendenziale più

aggiornato dei conti della PA, nel 2019 gli investimenti pubblici

aumenteranno del 5,2 per cento. Nella previsione tendenziale si è

ipotizzato che l’impulso di questo aumento si manifesti a partire dal

secondo trimestre dell’anno. Nel complesso, l’aumento previsto nel quadro

a legislazione vigente dovrebbe fornire un contributo alla crescita del PIL

reale superiore a 0,1 punti percentuali.

Infrastrutture

Pur risultando assente, rispetto ai DEF precedenti, uno specifico

Allegato infrastrutture, alla luce della Raccomandazione n. 4 del Consiglio

Europeo e della Relazione paese relativa all'Italia 2019 della Commissione

europea (in cui si evidenzia che “gli investimenti pubblici nelle

infrastrutture restano bassi, anche se il governo intende affrontare la

questione della mancanza di competenze in materia di gestione dei progetti

nelle pubbliche amministrazioni che limita la capacità di investire”) nel

PNR riveste un particolare rilievo il tema del rilancio delle infrastrutture,

con la previsione di interventi, di natura normativa ed organizzativa,

finalizzati a rimuovere gli ostacoli burocratici e legali che negli ultimi anni

hanno frenato la realizzazione di opere pubbliche .

Si ricorda che a partire dal 2015 è stata avviata una fase di revisione della

programmazione delle infrastrutture strategiche attraverso una selezione di

priorità, individuate negli allegati al DEF. Il Codice dei contratti pubblici (D. Lgs.

n. 50/2016) ha, infatti, abrogato la previgente disciplina speciale, risalente alle

legge n. 443/2001 (cd. “legge obiettivo”) in materia di programmazione,

progettazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche. Nel contempo, il

Codice ha introdotto una nuova disciplina per la programmazione e la

realizzazione delle infrastrutture prioritarie, incentrata sull’adozione del

Documento pluriennale di pianificazione (DPP) (peraltro non ancora adottato).

I dati relativi alle singole opere strategiche sono consultabili attraverso il

sistema SILOS (Sistema informativo legge opere strategiche).

La riforma della disciplina normativa dei contratti pubblici

La riforma della disciplina dei contratti pubblici rappresenta la direttrice

di intervento più rilevante nell’ambito delle politiche infrastrutturali, al

dichiarato fine di favorire ed accelerare la pianificazione e la gestione degli

investimenti infrastrutturali mediante una complessiva rivisitazione e

semplificazione del quadro normativo.

A tale riguardo, il PNR richiama la delega legislativa contenuta nel

disegno di legge A.S. 1162 (presentato al Senato e di cui non è ancora

iniziato l’esame) per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino,

il coordinamento e l’integrazione della normativa in materia di

contratti pubblici, che dovrà condurre ad una complessiva riforma del

Codice dei contratti pubblici.

In attesa di una riforma organica del Codice dei contratti pubblici (sulla

cui applicazione è in corso di svolgimento una apposita indagine

conoscitiva dell’8

a

Commissione (Lavori pubblici) del Senato nel corso

della quale si sono svolte numerose audizioni e sono state depositate diverse

memorie), diversi interventi correttivi sono previsti ad opera del

l’obiettivo di restituire slancio agli appalti pubblici, favorendo la crescita

economica e rinvigorendo la ripresa del settore delle costruzioni.

Nel quadro generale della riforma della disciplina dei contratti pubblici,

particolare rilievo viene poi attribuito, nella prospettiva di favorire la

partnership con il settore privato, alla valorizzazione dello strumento del

partenariato pubblico-privato (PPP), con la definizione di un contratto

standard PPP in grado di fornire una guida alle pubbliche amministrazioni

per la strutturazione in dettaglio delle operazioni di PPP.

Le misure per la verifica dello stato di attuazione dei programmi

infrastrutturali e il miglioramento delle attività di progettazione delle

pubbliche amministrazioni

Il PNR segnala la necessità di intervenire con apposite misure per

migliorare le capacità della pubblica amministrazione di selezionare,

avviare e completare entro tempi ragionevoli progetti infrastrutturali ad alta

redditività economica e sociale, ponendo in particolare rimedio alla perdita

di competenze tecniche e progettuali delle pubbliche amministrazioni.

In tale direzione si muovono le misure, già assunte, istitutive di strutture

con compiti di promozione e supporto alle attività di verifica dello stato di

attuazione dei programmi di investimento infrastrutturale e di

affiancamento delle pubbliche amministrazioni nelle attività di

progettazione di opere pubbliche. Si segnala che le succitate misure sono

finalizzate a superare le barriere individuate nel Rapporto Paese della

Commissione per l’Italia, in particolare quelle legate all’inefficienza del

sistema degli appalti pubblici, al basso livello di capacità amministrativa e

allo scarso coordinamento tra i livelli della P.A. Nella citata relazione si

legge che “I due organi istituzionali centralizzati (Centrale per la gestione

delle opere pubbliche e InvestItalia) che dovrebbero essere attivati nel 2019

rappresentano un passo avanti in questa direzione”.

Oltre alla cabina di regia “Strategia Italia” (art. 40 del decreto-legge

n.109/2018, convertito dalla L. n. 130/2018), si tratta, in particolare, delle seguenti

strutture, entrambe istituite dalla legge n. 145/2018 (legge di bilancio 2019):



la struttura di missione temporanea “Investitalia” (istituita con DPCM 15

febbraio 2019), per il supporto alle attività del Presidente del Consiglio dei

ministri relative al coordinamento delle politiche del Governo in materia di

investimenti pubblici e privati (per approfondimenti si veda il dossier sulla

legge di bilancio 2019, commi 179-183 e 368);



la “Struttura per la progettazione di beni ed edifici pubblici”, cui sono

affidati una serie di compiti tra i quali quello di fornire supporto alle

amministrazioni centrali e periferiche, favorire lo sviluppo e l’efficienza della

progettazione e degli investimenti pubblici e predisporre modelli innovativi

progettuali ed esecutivi per edifici pubblici e opere similari (per

approfondimenti si veda il dossier sulla legge di bilancio 2019, commi

162-170).

Viene inoltre anticipato che nel D.L. crescita (non ancora pubblicato in

G.U.) si provvede al potenziamento dei Provveditorati con l’immissione di

cento unità di personale di alta professionalità (ingegneri e progettisti) al

fine di rafforzare l’autonoma capacità progettuale di queste articolazioni

periferiche del MIT e ad accrescere la loro funzione di sostegno alle

autonomie territoriali e locali nella realizzazione delle infrastrutture.

3.3.2 Trasporti

Nell’ambito delle principali linee di intervento del programma di

Governo con riferimento agli investimenti si prevede innanzi tutto che una

quota del Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle

amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, istituito dalla

legge di bilancio per il 2019 (l. n. 145 del 2018, articolo 1, commi 95, 96,

98 e 105) la cui dotazione complessiva è di 43,6 miliardi per gli anni dal

2019 al 2033, sarà destinata alla realizzazione, sviluppo e sicurezza di

sistemi di trasporto pubblico di massa.

Con riguardo alla strategia di intervento in materia di infrastrutture e

trasporti il Governo intende dare priorità alla sicurezza delle infrastrutture e

promuovere il trasporto ferroviario regionale e l’intermodalità, la mobilità

sostenibile e conseguire la riduzione del numero di vittime della strada.

Con riferimento al trasporto ferroviario il Governo conferma che il

completamento dell’Alta velocità potrà essere effettuato anche “attraverso

innovazioni tecnologiche che consentano di diminuire i tempi di

percorrenza sulle medie distanze” mentre viene ribadito l’intendimento di

prevedere la possibilità di affidare a Rete Ferroviaria Italiana (RFI) alcuni

tratti oggi gestiti dalle Regioni.

Per quanto riguarda la mobilità sostenibile, oltre a dar conto degli

interventi realizzati con riguardo alla mobilità ciclistica, si ricordano i

finanziamenti per il Piano strategico della mobilità sostenibile che ha

destinato 3,7 miliardi al ricambio del parco bus con mezzi a basso impatto.

Dal 2019 al 2033, secondo quanto indicato nel Documento, saranno

rinnovati 2.000 autobus l’anno, oltre a 250 treni (questi ultimi entro il

2022). Sono stati inoltre stanziati 300 milioni di euro per nuovi mezzi

navali destinati al trasporto pubblico locale.

Si ricorda che l'emanazione del Piano strategico nazionale della

1, commi 613- 615, della L. 232/2016) ed in particolare il comma 613 ha

disposto l'incremento delle risorse attribuite al Fondo per il rinnovo dei

del parco mezzi del trasporto pubblico locale e regionale (istituito dalla

legge n. 208 del 2015 (art. 1, comma 866) di altri 200 milioni di euro per il

2019 e di 250 milioni per ciascuno degli anni dal 2020 al 2033, per un

totale di 3,7 miliardi €, e ne ha esteso le finalità al finanziamento delle

infrastrutture tecnologiche di supporto, segnatamente le infrastrutture per

la ricarica dei veicoli elettrici.

Pe quanto riguarda l’emanazione del Piano strategico nazionale della

mobilità sostenibile, la legge di bilancio 2017 (al comma 615) ne ha

previsto l’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri, ma su tale disposizione è successivamente intervenuta la Corte

Costituzionale, con la sentenza n. 78 del 2018, a dichiararne l'illegittimità

nella parte in cui non ha previsto alcuna forma di coinvolgimento

decisionale delle Regioni. A seguito di ciò, in data 20 dicembre 2018 è

stata raggiunta l'Intesa in Conferenza Unificata sullo schema di DPCM di

approvazione del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile.

Sempre in tale ambito si ricordano gli interventi della legge di bilancio

2019 (l. n. 145 del 2018) in materia di ecobonus e di imposta progressiva

sugli acquisti di veicoli inquinanti.

Con riferimento alle riforme concernenti il trasporto stradale il

Governo dà conto della presentazione del disegno di legge delega di riforma

del Codice della Strada.

Il 19 dicembre 2018 è stato inoltre avviato, presso la IX Commissione

Trasporti della Camera, l'esame congiunto di una serie di proposte di legge

aventi ad oggetto interventi di riforma puntuale del Codice della strada.

Si riferisce invece alla necessità di sviluppare adeguatamente

l’intermodalità l’intendimento di promuovere presso Rete Ferroviaria

Italiana ed ANAS il potenziamento delle infrastrutture di adduzione e di

ultimo miglio, in modo da ridurre le esternalità negative ed i tempi di

permanenza delle merci nei porti

Nella legge di bilancio, l. n. 145 del 2018, è prevista la destinazione di

100 milioni di euro annui nel 2019-2020 per la realizzazione di connessioni

ferroviarie, valorizzando soprattutto collegamenti con porti e aeroporti.

Con riferimento al settore aeroportuale, sono ricordati gli interventi di

sostegno contenuti nella legge di bilancio per il 2019 (l. n. 145 del 2018) a

beneficio degli aeroporti di Crotone e Reggio Calabria che,

nell’intendimento del Governo, si inquadrano nella strategia diretta a

migliorare la connettività, innanzitutto delle aree remote e disagiate del

Paese.

Per quanto riguarda l’autotrasporto si ricordano gli interventi

effettuati con la legge di bilancio per il 2019 (l. n. 145 del 2018) in materia

di revisioni e quelli relativi all’assunzione di giovani conducenti. Tra le

iniziative che verranno poste in essere il Documento indica la costituzione

di tavoli di lavoro per impostare i contenuti di forme di incentivazione per

l’aggregazione delle imprese di autotrasporto e proseguire le politiche di

incentivazione finalizzate allo svecchiamento del parco veicolare.

Infine si preannuncia un Piano di grandi investimenti nelle zone

economiche speciali (ZES) con una dotazione di 50 milioni per il 2019 150

milioni per il 2020 e 100 per il 2021.

Concessioni autostradali

In materia di concessioni autostradali, nel PNR si afferma che l’obiettivo

del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) è riequilibrare i

rapporti tra interessi pubblici e privati e implementare le nuove regole con

cui l’Autorità di regolazione dei trasporti (ART) ha approvato il sistema

tariffario di pedaggio basato sul price cap con determinazione

dell’indicatore di produttività a cadenza quinquennale, per l’affidamento

delle concessioni di alcune tratte autostradali.

Viene ricordato che il D.L. 109/2018 ha, fra l’altro, modificato le norme

istitutive dell’ART estendendone le competenze in materia autostradale,

anche alle concessioni in essere. In esecuzione di tali disposizioni, l’ART

ha avviato (con la delibera n. 16/2019) un procedimento volto a definire il

sistema tariffario applicabile a ciascuna concessione, che si concluderà a

fine giugno 2019 dopo la consultazione pubblica degli stakeholders.

Più in generale, la strategia del Governo nell’ambito delle infrastrutture

autostradali è volta alla realizzazione di una rete efficiente, razionale e

sostenibile, soprattutto nel senso dell’armonico sviluppo della rete viaria già

realizzata. Nell’ambito di tale strategia, acquistano una rinnovata centralità

la coerenza e l’attendibilità finanziaria dei piani

economico-finanziari (PEF) delle concessioni in corso di approvazione, al fine di

evitare, anche prospetticamente, fenomeni di aggravio dell’onere a carico

della fiscalità generale.

Particolare riguardo verrà infine dato alla sicurezza dell’infrastruttura

autostradale, nella prospettiva dell’adozione di misure quadro orientate ad

un complessivo innalzamento dei livelli generali di affidabilità

dell’infrastruttura.

Un altro obiettivo prioritario del Governo è, secondo il PNR,

l’applicazione delle più moderne tecnologie di monitoraggio delle

infrastrutture stradali e autostradali.

3.3.3 Comunicazioni

Alla raccomandazione 4 del Consiglio dell’Unione europea che

richiede l’assunzione di iniziative volte a “Promuovere la ricerca,

l’innovazione, le competenze digitali e le infrastrutture mediante

investimenti meglio mirati e accrescere la partecipazione all’istruzione

terziaria professionalizzante” fanno riferimento gli interventi, inseriti nella

strategia di riforma del Governo riguardanti il settore delle comunicazioni.

In primo luogo il Governo intende concludere la predisposizione delle

Strategie Nazionali per l’Intelligenza Artificiale e per la Blockchain

proseguendo inoltre le sperimentazioni sull’utilizzo di queste tecnologie.

Gli interventi relativi a tali iniziative sono inseriti tra le azioni strategiche

del cronoprogramma (per il periodo 2019-2022). Il Governo intende poi

porre in essere gli interventi necessari per rendere operativo il Fondo per

favorire lo sviluppo delle tecnologie e delle applicazioni di Intelligenza

Artificiale, Blockchain e Internet of Things.

La legge di bilancio 2019 (l. n. 145 del 2018, articolo 1, comma 226) ha

istituito il Fondo per favorire lo sviluppo delle tecnologie e delle applicazioni di

Intelligenza Artificiale, Blockchain e Internet of Things, con una dotazione di 15

milioni € annui dal 2019 al 2021.

Si ribadisce inoltre l’intendimento di partecipare attivamente al

programma ‘Europa Digitale’, che si indirizzerà all’intelligenza artificiale,

alla sicurezza informatica, alle competenze digitali, alla digitalizzazione

dell’Amministrazione pubblica e ai supercomputer.

Il "Programma Europa digitale" è costituito dalla proposta di regolamento

che istituisce il programma Europa digitale per il periodo 2021-2027 [COM(2018)

434 final]. Si tratta di un nuovo programma che ha la finalità di accrescere e

massimizzare i vantaggi della trasformazione digitale per i cittadini, le pubbliche

amministrazioni e le imprese europei e che è compreso nella proposta sul quadro

finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027. Il suo scopo è fornire uno

strumento di spesa adattato ai requisiti operativi dello sviluppo di capacità nei

settori individuati dal Consiglio europeo, nonché sfruttare le sinergie tra di essi.

La proposta prevede come data di applicazione il 1° gennaio 2021.

Per lo sviluppo di Intelligenza artificiale, Blockchain, Internet of Things,

nonché per la diffusione del Wi-Fi, il Governo ricorda che il CIPE, nella

seduta del 25 ottobre 2018, ha destinato 100 milioni di euro, a valere sul

Fondo Sviluppo e Coesione 2014-2020 (con contestuale rifinalizzazione

delle risorse già assegnate con le delibere CIPE n. 65/2015, n. 71/2017 e

successivamente con la delibera n. 105/2017 relative al piano banda ultra

larga), cui si aggiungono le nuove risorse individuate dalla Legge di

Bilancio per il 2019.

Il Documento si concentra più specificamente sulla Blockchain

sottolineando come l’Italia sia tra i primi Paesi europei a offrire una prima

cornice normativa alla tecnologia Blockchain e agli smart contract.

La definizione di blockchain è stata inserita nel nostro ordinamento

dall'articolo 8-ter del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135

Il Documento segnala inoltre come a gennaio 2019 sia stata istituita

presso il MISE una commissione di esperti con il compito di elaborare una

strategia nazionale sulla tecnologia blockchain e sui registri distribuiti e una

commissione di esperti chiamati a redigere una Strategia nazionale

sull’intelligenza artificiale per definire la prospettiva italiana rispetto a

quanto negoziato a livello europeo, nell’ambito del piano coordinato

sull’intelligenza artificiale.

In materia di intelligenza artificiale (AI), la Commissione europea ha adottato

il 25 aprile 2018 una apposita Comunicazione (COM(2018)237final), che ne

analizza le caratteristiche e gli aspetti ed il 10 aprile 2018, 25 paesi europei, tra

cui l'Italia, hanno firmato una dichiarazione di cooperazione sull'intelligenza

artificiale.

Il Documento attribuisce poi un ruolo rilevante, nell’ambito delle

politiche per l’innovazione, alla Strategia nazionale per Banda Ultra Larga e

allo sviluppo della tecnologia 5G, indicando l’esigenza di una

semplificazione della governance del settore.

È in corso di svolgimento presso la IX Commissione un'indagine conoscitiva

sulle nuove tecnologie delle telecomunicazioni con particolare riguardo alla

transizione verso il 5G ed alla gestione dei big data.

Sul versante della domanda di connessioni ultra veloci, come ipotizzato

nella citata strategia, si conferma l’esigenza di avviare interventi di

sostegno alla domanda. A questo proposito il documento individua una

strategia di incentivazione all’utilizzo di tali servizi e prodotti “attraverso

nuovi modelli di sperimentazione e partenariato a ‘zero burocrazia per

l’innovazione’ in specifiche aree del Paese”.

Viene infine sottolineata la necessità di definire la seconda parte del

Piano Nazionale Banda Ultra larga con l’intervento nelle aree grigie

impegnando i fondi previsti nella delibera CIPE 71/2017, riprendendo il

dialogo avviato in materia con la Commissione Europea.

LaStrategia nazionale per Banda Ultra Larga è stata definita nel corso della

XVII legislatura al fine di individuare un quadro di interventi per il superamento

del ritardo nella realizzazione di reti ultra veloci in Italia. L’obiettivo della

Strategia è quello di assicurare, entro il 2020, la copertura con reti ultraveloci oltre

i 100 Mbps per almeno l’85 per cento della popolazione italiana prevedendo la

copertura ad almeno 30 Mbps per il restante 15 per cento della popolazione. La

strategia inoltre è diretta a garantire la copertura oltre i 100 Mbps a tutte le

sedi/edifici pubblici, poli industriali, aree di interesse economico e concentrazione

demografica, nonché alle principali località turistiche e agli snodi logistici. Con

riferimento alla realizzazione delle reti a banda ultralarga e per approfondimenti

relativi alla Strategia nazionale per Banda Ultra Larga si rinvia agli appositi

paragrafi del tema “le reti e la banda ultralarga”.

Sempre nell’ottica di assicurare un adeguato sviluppo delle reti ultra

veloci, vengono poi ricordati gli interventi previsti dal decreto-legge n. 135

del 2018 al fine di introdurre alcune semplificazioni procedurali e alcuni

chiarimenti per consentire una più agevole realizzazione delle infrastrutture

per la banda ultra larga.

Con riferimento allo sviluppo del 5G il documento ricorda l’avvenuta

conclusione della gara per l’assegnazione delle bande di frequenza ad

essa destinate e dà conto dei lavori svolti dal Tavolo TV 4.0 istituito al fine

di individuare soluzioni adeguate per garantire la tempestiva liberazione

della banda 700 mhz, considerato che tali frequenze sono allo stato

attribuite alla radiotelevisione.

Si dà infine conto del fatto che con il decreto-legge n. 22 del 2019 è stato

introdotto un articolo che include le reti di telecomunicazione elettronica a

banda larga con tecnologia 5G tra i settori di rilevanza strategica per il

sistema di difesa e sicurezza nazionale prevedendo la possibilità di

esercitare la Golden power anche per la fornitura di materiali e di servizi e

non solo nel caso di acquisizione di partecipazioni azionarie.

Da un punto di vista programmatico il documento segnala comunque

l’esigenza dipotenziare l’integrazione tra rete fisica e 5G.

Per approfondimenti sulla materia del 5G e sui procedimenti in corso in merito

alla riarticolazione delle frequenze radiotelevisive si vedano gli appositi paragrafi

dei temi Spettro radio, 5g ed innovazione tecnologica e Servizi media audiovisivi

(radio e televisione).

Da ultimo il Documento dà conto dell’avvio del progetto “Piazza Wifi

Italia” che, nel quadro del piano WiFi.Italia.IT, è diretto a favorire, tramite

un’apposita applicazione dedicata, la connessione gratuita a una rete wi-fi

libera e diffusa su tutto il territorio nazionale. Si ricorda la previsione di un

Nel documento 2019 D OCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA (pagine 138-157)