Nell’introduzione a questo elaborato si era già presentato il tema del terrorismo, dandone anche indicazioni circa l’individuazione di una definizione generalmente condivisa88. Fatta quella premessa, occorre qui contestualizzare questo fenomeno nella disciplina antiriciclaggio, dove per “finanziamento al terrorismo”, secondo l’art. 1 del d. lgs. n. 109/2007 – anch’esso di recepimento della III Direttiva Antiriciclaggio, oltre al già citato d. lgs. n. 231/2007 – si intende «qualsiasi attività diretta, con qualsiasi mezzo, alla raccolta, alla provvista,
all'intermediazione, al deposito, alla custodia o all'erogazione di fondi o di risorse economiche, in qualunque modo realizzati, destinati ad essere, in tutto o in parte, utilizzati al fine di compiere uno o più delitti con finalità di terrorismo o in ogni caso diretti a favorire il compimento di uno o più delitti con finalità di terrorismo
87 Sul tema, si veda RAZZANTE R., La quarta Direttiva contro il riciclaggio: spunti per una nuova regolamentazione italiana del fenomeno, 15 gennaio 2016, in www.magistraturaindipendente.it, dove
testualmente: «Le nuove disposizioni, benché non rappresentino per il nostro Paese un vero stravolgimento,
considerato che la normativa italiana vigente già è uniformata in tal senso [...] Le disposizioni contenute nel nuovo documento, anche se destinate a sostituire integralmente la direttiva precedente, non sembrano sostanzialmente mutare l’impianto della disciplina vigente». Oppure cfr. intervento di CLEMENTE C., La lotta al riciclaggio: per una strategia condivisa – La segnalazione delle operazioni sospette: il contributo alla prevenzione e al contrasto del riciclaggio, tenuto all’Università LUISS Guido Carli di Roma, il 2 marzo 2016,
dove si legge: «Il prossimo recepimento della quarta direttiva consentirà di adeguare pienamente il nostro
ordinamento ai principi sanciti dagli standard del GAFI del 2012 e alle osservazioni formulate dal Fondo Monetario Internazionale nella recente valutazione dell’Italia (...) La proposta normativa conferma gli assi portanti dell’attuale quadro normativo e istituzionale italiano apportando però alcuni specifici, quanto significativi, interventi di miglioramento».
previsti dal codice penale, e ciò indipendentemente dall'effettivo utilizzo dei fondi e delle risorse economiche per la commissione dei delitti anzidetti».
Parallelamente a quanto detto per il money laundering, anche per il money
dirting, ovvero il processo di finanziamento del terrorismo, si possono individuare
tre fasi:
1. raccolta (collection): quando avviene il reperimento dei fondi – leciti od illeciti – necessari per l’obiettivo terroristico;
2. trasmissione o occultamento (transmission/dissimulation): sono le operazioni atte ad occultare i fondi reperiti e la loro destinazione, spesso utilizzando canali non convenzionali per eludere i controlli;
3. impiego (use): il momento dell’utilizzo del denaro o altri beni per l’esecuzione dell’atto terroristico.89
L’evoluzione della fenomenologia legata al terrorismo, trova nei cosiddetti foreign
fighters e nelle “cellule dormienti” la sua espressione ultima90; se in passato le organizzazioni terroristiche avevano bisogno di ingenti quantità di denaro e/o beni, oggi questo assunto non è più così del tutto vero, in quanto i soggetti prima
89 Cfr. in proposito GAFI, Money Laundering and Terrorism Financing Typologies 2004-2005, Parigi, 10
giugno 2005, pag. 90: “By ML/TF stage: for money laundering, these stages include placement, layering and
integration. For terrorist financing, the stages include collection, transmission/dissimulation and use”. Tale
tripartizione è stata riportata anche da: RAZZANTE R. e RAMUNNO P., Riciclaggio e finanziamento al
terrorismo di matrice islamica, articolo del 3 maggio 2007, rinvenibile al sito www.filodiritto.com;
COMITATO DI SICUREZZA FINANZIARIA, Analisi dei rischi nazionali di riciclaggio di denaro e di
finanziamento del terrorismo – Metodologia, Roma, 18 luglio 2014, pag. 30.
90 A dire il vero, negli ultimi mesi si sono registrati un numero sempre maggiore di episodi di kamikaze
bambini, come testimoniato da numerosi articoli sulle maggiori testate nazionali ed internazionali, fra i quali si segnalano LOGAN L., Child suicide bombers, CBS News, 17 maggio 2015; BATTISTON G., Terrorismo, la
jihad 2.0: così si reclutano i terroristi bambini, l’Espresso, 18 novembre 2015; ENSOR J., Isil suicide bomber, 'aged 14,' stripped of bomb belt by Iraqi police, The Telegraph, 22 agosto 2016. Vista l’età dei soggetti, i
ricordati si caratterizzano per necessità finanziarie limitate che ben si adeguano alle soglie di rilevanza che i circuiti antiriciclaggio hanno eretto a protezione del sistema91. A complemento di questo, i fondi utilizzati non sono necessariamente di provenienza illecita, aggirando così i controlli standard AR e traducendo il tutto in un puzzle difficilmente ricomponibile nell’ambito di una normale (se non anche straordinaria) attività di prevenzione del fenomeno.
L’utilizzo di canali informali o alternativi ai classici sistemi bancari complica ulteriormente il quadro di riferimento; un caso emblematico è sicuramente quello dei money transfers, come Western Union e MoneyGram, ma anche i phone
center di matrice etnica92 – tra i quali è necessario citare il famoso sistema Hawala (o Hundi) – nei quali risulta assai difficile individuare il confine tra finanziamento di operazioni terroristiche e invio del tutto legittimo di fondi ai propri famigliari rimasti in patria.
I fenomeni del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, perciò, se per un verso è innegabile che spesso si possa combattere l’uno concentrando i propri sforzi sull’altro, non possono prescindere dalla previsione di norme e strumenti specifici; inoltre, i criteri predisposti per rintracciare i capitali e i beni illeciti – ovvero afferenti al fenomeno AR – non possono essere applicati senza i corretti aggiustamenti anche per rintracciare quelli leciti ma destinati a scopi illeciti – propri del CFT93. In tal senso, da più parti si auspica una sempre maggiore
91 Si veda la tabella riepilogativa in BOMBARDIERI A., Il fenomeno del finanziamento del terrorismo: come organizzare un possibile framework di controllo, in Approfondimenti di diritto bancario, settembre 2012, pag.
1.
92 AMATURO A., op. cit., pag. 58. 93 AMATURO A., op. cit., pag. 60.
cooperazione internazionale che costituisca un fronte unitario94, nel peggiore dei casi anche sacrificando qualcosa in termini di sovranità per guadagnare molto in termini di legalità, libertà e sicurezza95.
I recenti sviluppi normativi, come si legge in molti dei Considerando della IV Direttiva antiriciclaggio, ribadiscono con forza la necessità di cooperazione e di collaborazione tra le autorità degli stati96. A titolo riassuntivo, valga il n. (4), dove si legge: «Il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo avvengono sovente a
livello internazionale. Misure adottate esclusivamente a livello nazionale o anche dell'Unione, in assenza di coordinamento e di cooperazione internazionali, avrebbero effetti molto limitati. Di conseguenza, le misure adottate in materia dall'Unione dovrebbero essere compatibili e altrettanto rigorose rispetto alle altre iniziative intraprese nelle sedi internazionali. L'azione dell'Unione dovrebbe continuare ad avere particolare considerazione delle raccomandazioni del GAFI e
94 Concetto espresso nella Raccomandazione n. 40 del GAFI, dove si legge “I Paesi devono garantire che le proprie autorità competenti possano, in maniera rapida, costruttiva ed efficace, fornire la massima cooperazione internazionale in materia di riciclaggio di denaro, reati-presupposto ad esso associati, e finanziamento del terrorismo”.
95 Come da più parti sostenuto: MONTI M., convegno Finanza: Comportamenti, Regole, Istituzioni, tenuto alla
LUISS Guido Carli, Roma, il 22 febbraio 2011: “I passi avanti dell'Europa sono per definizione cessioni di
parti delle sovranità nazionali a un livello comunitario”; MONTANI G., L’Europa, la sovranità nazionale e la costituzionalizzazione delle relazioni internazionali, in La Costituzione Europea: quale Europa dopo l'allargamento?, in BARUFFI M. C. (a cura di), Padova, 2006, pag. 30: “L’obiettivo è di contribuire al superamento del dogma della sovranità nazionale nelle discipline dell’economia internazionale, del diritto internazionale e della politica internazionale. Il processo di globalizzazione impone alle scienze storico-sociali il compito di superare il ristretto orizzonte nazionale entro il quale sono nate e si sono sviluppate. Il loro stesso linguaggio, a volte inconsciamente, assume lo Stato nazionale sovrano come un’entità eterna e insuperabile. Al contrario, poiché ogni disciplina teorica si preoccupa di definire valori, leggi e dottrine di portata universale, il punto di vista cosmopolitico deve rappresentare l’orizzonte entro il quale collocare il futuro degli individui, dei popoli e delle nazioni”.
96 Per esigenze di sintesi, qui si rimanda ai Considerando numero (54), (55), (56), (58) ed erga omnes (59) della
degli strumenti di altri organismi internazionali attivi nella lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo»97.
Capitolo Secondo
IL QUADRO NORMATIVO NAZIONALE E
LE DIRETTIVE COMUNITARIE
2.1 Premessa
La scrittura di una normativa scevra da imperfezioni e da obsolescenza temporale può assurgere, nella maggior parte dei casi, al concetto di “utopia”. Fatta eccezione per alcune grandi conquiste costituzionali e dei diritto dell’uomo del XX secolo, il contesto nel quale le norme vengono concepite è in continua evoluzione, con fenomeni quali la globalizzazione e l’avvento delle tecnologie informatiche che hanno imposto un boost difficilmente contenibile. La disciplina antiriciclaggio in tal senso, è una perfetta rappresentazione di questo percorso logico: la necessità di contrastare le nuove tendenze criminose, atte a scovare sempre nuovi modus
operandi per utilizzare i proventi delle proprie attività, è tale da richiedere un
costante aggiornamento e aggiustamento delle norme.
Inoltre, il processo di armonizzazione a livello europeo – per mezzo delle Direttive – e sovranazionale – grazie alle linee guida delle Raccomandazioni del GAFI – arricchisce ulteriormente il sistema delle fonti sul tema: se ad oggi è in vigore, come più volte ricordato, il d. lgs. 231 del 2007, di recepimento della Direttiva n. 2005/60 (cosiddetta III Direttiva) non si può prescindere da un’analisi del percorso normativo fatto, delle aggiunte e delle principali migliorie apportate alla materia, così da arrivare a fotografare lo “stato dell’arte” della normativa antiriciclaggio attuale – tenendo altresì a mente l’imminente scadenza del termine
per l’adozione di un testo che recepisca la novella Direttiva 2015/849 (IV Direttiva)98.
In tale percorso, sono facilmente rinvenibili i punti di contatto anche con un’altra sfera disciplinare, quella della vigilanza – e in particolare per ciò che qui più interessa, la vigilanza bancaria. Il monitoraggio dei canali utilizzati dai riciclatori è, infatti, tema di fondamentale importanza, ravvisando evidenti collegamenti con le finalità di cui all’art. 5 TUB volte al mantenimento dell’equilibrio e della stabilità del “sistema mercato”99; sfruttando le preziose sinergie tra i diversi quadri normativi, si può più efficacemente reprimere e, prima ancora, prevenire la criminalità economica100.