La redazione del presente Piano è frutto di un processo di gestione del rischio inteso quale insieme di attività coordinate per tenere sotto controllo l'amministrazione con riferimento al rischio. Una gestione del rischio corretta presuppone l'individuazione di una metodologia capace di rilevare il grado di esposizione a cui risulta esposta l'amministrazione e di individuare adeguate
65 Si rinvia al documento: Autorità Nazionale Anticorruzione, Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione, determinazione n. 12 del 28 ottobre 2015., p. 12
66 Si rinvia al documento: Autorità Nazionale Anticorruzione, Determinazione di approvazione definitiva del Piano Nazionale Anticorruzione 2016, delibera n. 831 del 3 agosto 2016., p. 21
67 A riguardo si veda:
misure di prevenzione progettate tenendo conto delle specificità dell'Ente.
Il Piano Nazionale Anticorruzione del 2013 e la successiva determinazione dell'Anac n. 12 del 2015, come illustrato nel capitolo precedente, hanno suggerito l'utilizzo dello standard ISO 31000:2010, il quale fornisce una metodologia che si articola nelle seguenti fasi: analisi del contesto interno ed esterno, mappatura dei processi, valutazione del rischio e trattamento del rischio.
3.3.1 Inquadramento del contesto dell'anticorruzione
Per quanto riguarda l'analisi del contesto esterno si è ritenuto utile riportare nel P.T.P.C. alcuni dati relativi al Comune di Massa.
Dopo una parte introduttiva nell'ambito della quale sono state definite quelle che sono le caratteristiche del territorio comunale, si è passati ad analizzare la popolazione prendendo in considerazione dati riferiti all'anno 2016.
Attingendo dalle “Relazioni sulle attività delle Forze di Polizia, sullo stato dell'ordine della sicurezza pubblica e sulla criminalità organizzata” si è dato atto che la Regione Toscana, essendo contraddistinta da una realtà economica florida, favorisce la penetrazioni di organizzazioni criminali di tipo mafioso. Pertanto è stato sottolineato come il territorio comunale sia oggetto di interesse di consorterie criminali di tipo mafioso, attive in varie operazioni illecite.
Per quanto riguarda, invece, l'analisi del contesto interno, essa è stata riportata nel Piano in maniera sintetica rimandando di fatto l'argomento nello specifico al Documento Unico di Programmazione relativo al triennio 2016-2018.
In particolare viene menzionato all'interno del P.T.P.C solo ciò che riguarda la struttura organizzativa del Comune, il personale in servizio, le iniziative attuate dall'amministrazione con lo scopo di sensibilizzare il personale in materia di cultura della legalità e, infine, un indicazione di quelle che sono le criticità e le patologie dell'Ente.
3.3.2 Mappatura dei processi
realizzata dal dirigente di ogni settore con i rispettivi collaboratori.
La metodologia adottata per lo svolgimento della mappatura dei processi è quella delineata dall'Anac con la determinazione n. 12.
Infatti sulla linea delle indicazioni contenute nell'Aggiornamento 2015 al P.N.A., si è provveduto a mappare tutti i processi dell'ente e, soprattutto, ad utilizzare la nuova distinzione tra “aree di rischio generali” e “aree di rischio specifiche”. In particolare le aree di rischio generali prese in considerazione sono:
• Acquisizione e progressione del personale; • Contratti pubblici;
• Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario;
• Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario;
• Controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni;
• Gestione delle Entrate, delle Spese e del Patrimonio; • Incarichi e nomine;
• Affari legali e contenzioso.
In relazione alla seconda area di rischio si è ritenuto opportuno seguire le indicazioni dell'Anac e quindi utilizzare la più ampia definizione di area di rischio “Contratti pubblici”, al posto di “Affidamento di lavori, servizi e forniture”. Questo con lo scopo di realizzare un'analisi approfondita focalizzandosi non solo sulla fase di affidamento ma anche su quelle successive di esecuzione del contratto.
Pertanto, al fine di attuare una mappatura corretta l'Anac suggerisce di procedere alla scomposizione dell'area affidamento nelle seguenti fasi:
• programmazione;
• progettazione della gara; • selezione del contraente;
• verifica dell'aggiudicazione e stipula del contratto; • esecuzione del contratto;
• rendicontazione del contratto.68
Per quanto riguarda le aree di rischio specifiche, invece, è stata inserita nel P.T.P.C. in aggiunta alle due aree indicate dall'Anac come rilevanti per gli enti locali, ovvero lo “Smaltimento dei rifiuti” e la “Pianificazione urbanistica”, anche l'area “Anagrafe e servizi elettorali”.
Nella Tabella 6 è illustrata la mappatura dei processi presente all'interno del P.T.P.C. 2017-2019 che, in questo caso, non è stata realizzata per aree di rischio, bensì per servizi. In particolare per ciascun servizio sono state individuate le aree di rischio generali e/o specifiche ad esso corrispondenti e i processi che fanno capo a tali aree.
Per chiarire meglio la metodologia utilizzata a titolo esemplificativo è stato preso in considerazione il servizio “Organizzazione e personale”.
Tabella 6 – Mappatura dei processi – Servizio “Organizzazione e personale”69
68 Si rinvia al documento: Autorità Nazionale Anticorruzione, Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione., p. 25 e 26
69 A riguardo si veda:
Come si può notare dalla Tabella 6, il servizio preso in considerazione è coinvolto in tre processi che rientrano nell'area generale “Acquisizione e progressione del personale”:
– Autorizzazione di incarichi esterni ai dipendenti comunali; – Organizzazione e realizzazione corsi di formazione;
– Reclutamento.
3.3.3 Valutazione del rischio
In relazione ad ogni processo mappato, una volta identificati i rischi che interessano ciascun processo, è stata effettuata l'analisi e la ponderazione del livello di rischio. Quest'ultimo viene indicato con un punteggio che va da 1 a 25, il quale viene calcolato moltiplicando il valore della probabilità e il valore dell'impatto. Entrambi sono determinati applicando la metodologia indicata nell'Allegato 5 del P.N.A. 2013.
Gli indici per stimare la probabilità sono:
• discrezionalità: più è elevata, maggiore è la probabilità di rischio (valori da 1 a 5);
• rilevanza esterna: nessuna valore 2; se il risultato si rivolge a terzi valore 5;
• complessità del processo: se il processo coinvolge più amministrazioni la probabilità aumenta (valori da 1 a 5);
• valore economico: se il processo attribuisce vantaggi a soggetti terzi, la probabilità aumenta (valori da 1 a 5);
• frazionabilità del processo: se il processo è frazionabile valore 1; se non lo è valore 5;
• controlli: (valori da 1 a 5) la stima della probabilità tiene conto del sistema dei controlli vigente. Per controllo si intende qualunque strumento utilizzato che sia utile per ridurre la probabilità del rischio.
Dopo aver attribuito a ciascun indice un punteggio deve essere calcolata la media al fine di determinare il valore della probabilità.
Gli indici, invece, che consentono di stimare l'impatto sono:
• impatto organizzativo: tanto maggiore è la percentuale di personale impiegato nel processo esaminato, rispetto al personale complessivo dell'unità organizzativa, tanto maggiore sarà l'impatto (fino al 20% del personale, punteggio 1; 100% del personale, punteggio 5);
• impatto economico: se negli ultimi cinque anni sono intervenute sentenze di condanna della Corte dei Conti o sentenze di risarcimento per danni alla PA a carico dei dipendenti, punteggio 5. In caso contrario, punteggio 1; • impatto reputazionale: se negli ultimi cinque anni sono stati pubblicati su
giornali o media, articoli aventi ad oggetto episodi di malaffare che hanno interessato la PA, fino ad un massimo di 5 punti per le pubblicazioni nazionali. Altrimenti punti 0;
• impatto sull'immagine: dipende dalla posizione gerarchica ricoperta dal soggetto esposto al rischio. Tanto più è elevata, tanto maggiore è l'indice (punteggio da 1 a 5).
Attribuiti i punteggi per ognuno dei quattro indici di cui sopra, la media finale determina il valore dell'impatto.
Moltiplicando tra loro il valore della probabilità e il valore dell'impatto si ottiene il valore complessivo che esprime il grado di esposizione di un determinato processo a un certo rischio.
Al fine di rappresentare graficamente l'analisi del livello di rischio, sia dal punto di vista della probabilità che dell'impatto, è possibile avvalersi delle cosiddette “matrici del rischio”.
Di seguito ho provveduto a riportare la matrice utilizzata dal Comune di Massa, la quale prevede solo tre livelli di rischio differenti che individuano: un livello di rischio medio-basso, un livello di rischio rilevante e un livello di rischio elevato.
1 2 3 4 5 5 5 10 15 20 25 4 4 8 12 16 20 3 3 6 9 12 15 2 2 4 6 8 10 1 1 2 3 4 5
Osservando attentamente le schede relative alla valutazione del rischio per singolo settore contenute nella parte finale del P.T.P.C., i risultati fanno pensare che il Comune di Massa abbia effettuato una ponderazione del rischio poco prudente dato che un solo processo si colloca nell'area “gialla” mentre tutti gli altri si posizionano nell'area “verde”.
Di seguito nella Tabella 7 è riportata la valutazione del rischio con particolare riferimento al servizio preso come esempio nel paragrafo precedente.
Impatto Probabilità
rischio medio-basso
rischio rilevante
Tabella 7 – Valutazione del rischio – Servizio “Organizzazione e personale”70
Dando un'occhiata alla Tabella 7 si evince che sono stati identificati quattro rischi:
– Omessa o irregolare verifica della presenza di tutti i requisiti richiesti per l'autorizzazione dell'incarico;
– Effettuare formazione e aggiornamento non necessario per pressione di formatori, dipendenti o sindacali/politiche;
– Irregolare composizione della commissione di concorso finalizzata al reclutamento di candidati particolari;
– Previsione di requisiti di accesso “personalizzati” ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari.
70 A riguardo si veda:
In aggiunta analizzando attentamente la Tabella 7 è opportunamente chiarito che tali rischi presentano un livello di rischio “medio-basso”, in quanto il prodotto tra probabilità (media D1>D6) e impatto (media D7>D8), in tutti e quattro i casi, risulta essere un valore tra 1 e 4.
3.3.4 Trattamento del rischio: azioni e misure di prevenzione della corruzione Per ciò che concerne il trattamento dei rischi, il Comune di Massa individua una serie di misure e azioni adeguatamente progettate sulla base delle indicazioni fornite dall'Anac e dell'analisi delle attività e specificità dell'ente.
Oltre alle misure di prevenzione specifiche previste per ogni Servizio, distinte per tipologia di processo e per tipologia di rischio, sono inserite all'interno del Piano misure a carattere generale, rivolte a tutti i Servizi dell'Ente che, in alcuni casi, necessitano di essere coordinate con quanto previsto dalla legge 190/2012.
Di seguito sono elencate le misure generali poste in essere dal Comune di Massa:
A) Trasparenza: il Piano dà atto che, a seguito dell'entrata in vigore del
D.Lgs. 97/2016, il quale ha modificato la disciplina contenuta nel D.Lgs. 33/2013, tale misura non viene più disciplinata dal P.T.T.I., ma entra a far parte in una apposita sezione del P.T.P.C. In particolare è chiaramente espresso che si rimanda all'Allegato B) al presente Piano per ciò che riguarda l'elenco degli obblighi di pubblicazione con l'indicazione del Responsabile della trasmissione e della pubblicazione dei dati.
Nell'ambito degli obblighi sulla trasparenza, il Comune di Massa si è impegnato ad inserire la nuova disciplina prevista in materia di accesso civico. In virtù delle modifiche apportate dal decreto 97/2016 al decreto 33/2013 è previsto che ogni cittadino ha diritto di accedere ai dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi dello stesso decreto n. 33. In sostanza viene esteso l'accesso civico ad ogni altro dato e documento ulteriore rispetto a quelli da pubblicare in “Amministrazione trasparente” con
l'unico limite rappresentato dalla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti. Per la visualizzazione, in maniera più dettagliata, della disciplina relativa all'accesso civico si rinvia all'Allegato C) al presente Piano.
Inoltre, per ciò che concerne sempre la trasparenza, il Piano riporta la disciplina prevista dall'art. 2-bis, comma 3, del d.lgs. 33/2013 riguardante le società in partecipazione pubblica e gli altri enti di diritto privato assimilati. In particolare è disposto che alle società in partecipazione pubblica, alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato71, venga applicata la stessa disciplina in materia di trasparenza prevista per le pubbliche amministrazioni.
Con riferimento a tali soggetti, invece, non si prevede alcuna disciplina in materia di adozione di misure di prevenzione della corruzione. A riguardo è solamente previsto dalla determinazione Anac 8/2015 che le amministrazioni partecipanti o collegate ai suddetti soggetti dovrebbero promuovere, per le società, l'adozione del modello di organizzazione e gestione ai sensi del d.lgs. 231/2001, mentre per gli enti di diritto privato assimilati, l'attuazione di protocolli di legalità che disciplinino specifici obblighi di prevenzione della corruzione.
In considerazione di questo il Piano dà atto che, in continuità con le azioni condotte nel 2016, il Comune di Massa, per il triennio 2017-2019, si prefigge come obbiettivo quello di controllare tutta una serie di adempimenti che riguardano le società e gli enti partecipati tra cui l'adozione del P.T.P.C., il suo aggiornamento e la predisposizione di un adeguato sistema di monitoraggio dell'efficacia di tutte le misure in esso previste.
71 In questo caso si fa riferimento ad associazioni, fondazioni e altri enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni
amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici.
B) Rotazione del personale dirigenziale e del personale con funzioni di responsabilità (titolari di posizione organizzativa e responsabili di procedimento) operante nelle aree a più elevato rischio di corruzione:
dopo l'indicazione di quali sono i criteri oggettivi o soggettivi che può incontrare la rotazione, vengono riportate quelle che sono le azioni previste per il triennio 2017-2019. In particolare è specificato che il Comune di Massa nel 2018, anno in cui scadranno gli incarichi dirigenziali e gli incarichi di posizione organizzativa, provvederà alla realizzazione della rotazione.
Inoltre è fissato che entro il 2017 si dovrà procedere alla rotazione dei responsabili dei procedimenti da effettuare sulla base di un programma predisposto dai singoli dirigenti che deve essere verificato dal R.P.C.T. C) Gestione delle presenze del personale: costituendo un'attività
potenzialmente molto esposta al rischio corruttivo è stato inserito tra le misure generali il controllo sull'attività di rilevazione delle presenze del personale. In particolare è espressamente previsto che il compito di verificare l'eventuale presenza di comportamenti illeciti spetta ai Dirigenti responsabili delle strutture dell'Ente.
D) Obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi: per ciò che concerne la misura relativa all'obbligo di astensione del personale in caso di conflitti di interessi è specificato che la questione è disciplinata dal Codice di comportamento dei dipendenti pubblici72, all'interno del quale è stata inserita un'apposita norma (art. 7) in modo da garantirne l'applicabilità da parte di tutto il personale. Come espressamente riportato nel Piano, il personale che si trova in conflitto di interessi, anche potenziale, è opportuno che lo segnali per iscritto al dirigente di riferimento. Nel caso in cui il conflitto di interesse riguardi il Dirigente, la segnalazione, invece,
72 A riguardo si veda:
deve essere fatta al R.P.C.T., il quale ha la responsabilità di comunicare per iscritto al personale interessato la propria decisione in merito.
E) Codice di comportamento dei dipendenti73: tra le misure generali rientrano
anche le disposizioni contenute nel Codice di comportamento, il quale risulta già stato approvato e opportunamente diffuso ai dipendenti nel 2014. In questo caso l'unica azione che viene annoverata è il monitoraggio sull'implementazione del Codice che come sottolineato deve essere svolto dai dirigenti. In particolare quest'ultimi hanno la responsabilità di informare il R.P.C.T. circa l'osservanza del Codice da parte del personale assegnato al proprio settore, nell'ambito della relazione annuale che devono presentare entro il 15 novembre di ogni anno.
F) Attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro (pantouflage –
revolving doors): per ciò che riguarda tale misura il P.T.P.C propone una
riscrittura della disciplina contenuta nel D.Lgs. 165/2001 e delle novità introdotte con il D.Lgs. 39/2013.
In particolare l'azione più importante da attuare è la segnalazione di tale disciplina ai dipendenti, la quale spetta, come si evince dal Piano, ai Dirigenti che devono provvedere ad informare il Responsabile della prevenzione della corruzione nel caso in cui accertino una violazione della stessa.
G) Inconferibilità e incompatibilità di incarichi e nomine: in relazione a tale misura il Comune di Massa si concentra sulla definizione delle procedure dirette a far si che siano rese note dai soggetti interessati le dichiarazioni che dimostrano l'assenza di cause di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi di cui all'art. 20 del D.Lgs 39/2013. In particolare è indicato che le dichiarazioni sulla insussistenza di una delle cause di inconferibilità e
incompatibilità all'atto del conferimento dell'incarico (art. 20, comma 1) devono essere presentate dall'interessato prima del provvedimento definitivo di carico e devono essere pubblicate sul sito istituzionale dell'amministrazione nell'apposita sezione denominata “Amministrazione Trasparente”. Le dichiarazioni sulla insussistenza di una delle cause di incompatibilità nel corso dell'incarico (art. 20, comma 2), invece, dovranno essere presentate dall'interessato, entro il 31 dicembre di ogni anno, al Responsabile della prevenzione della corruzione.
H) Formazione del personale: riguardo ai contenuti, alle modalità e all'organizzazione degli interventi formativi, il P.T.P.C. rimanda ad un apposito Piano formativo che deve essere approvato entro il 30 aprile di ogni anno, su proposta del Dirigente responsabile del servizio personale e in attuazione delle direttive impartite dal Responsabile della prevenzione della corruzione. Inoltre è indicato che all'interno del bilancio di previsione dovranno essere riportati gli opportuni interventi di spesa finalizzati a garantire la formazione. Detto ciò comunque il Piano dà atto di un'attività di formazione già svolta nel 2016 e di un corso personalizzato in house in materia di codice degli appalti e concessioni, la cui organizzazione è in itinere.
I) Tutela del dipendente che segnala illeciti (whistleblower): per quanto riguarda la misura relativa alla tutela del whistleblower, il Piano si limita a specificare che nel 2016 il Comune di Massa ha approvato un'apposita procedura diretta a tutelare il dipendente che segnala illeciti in conformità con ciò che è riportato nel Codice di Comportamento dei dipendenti del Comune di Massa74 (art. 8) e nella Determinazione n. 6/2015 dell'Anac.
74 A riguardo si veda:
J) Azioni di sensibilizzazione e rapporto con la società civile: nel 2016, al fine di rafforzare i contatti con l'utenza esterna, è stata attivata una procedura per la raccolta di segnalazioni da parte dei cittadini riguardo a eventuali fatti di corruzione commessi nel Comune di Massa, mediante la predisposizione di un modello scaricabile all'interno del sito istituzionale alla sezione “Amministrazione trasparente” - “Altri contenuti” - “Anticorruzione”. Tale modello, una volta compilato, deve essere inoltrato al Responsabile per la prevenzione della corruzione tramite invio al suo indirizzo di posta elettronica, a mezzo del servizio postale o consegnandolo a mano presso l'Ufficio Relazioni con il pubblico.
K) Controllo di regolarità amministrativa: rappresenta uno dei pilastri del P.T.P.C ed è disciplinato all'interno del Regolamento dei Controlli interni approvato dal Comune di Massa nel 2013. Il controllo successivo di regolarità amministrativa è diretto a verificare ex post la regolarità e la correttezza dell'attività amministrativa. Tale controllo è svolto dal Segretario Generale, il quale ogni anno redige un piano delle verifiche che indica le modalità tecniche di campionamento degli atti, delle procedure amministrative e dei contratti, gli indicatori e gli standard di conformità scelti per ciascuna tipologia di atti, la percentuale di atti da verificare e le modalità di coinvolgimento dei dirigenti.
L) Monitoraggio dei tempi procedimentali: in questo caso si fa riferimento al monitoraggio sul rispetto dei termini procedimentali in quanto attraverso lo stesso potrebbero emergere omissioni o ritardi che possono essere sintomo di fenomeni corruttivi. Il Piano è chiaro nel definire che tale monitoraggio viene realizzato sulla base dei report semestrali trasmessi dai singoli dirigenti e attraverso controlli a campione sugli atti amministrativi nell'ambito del controllo successivo di regolarità amministrativa.
M) Sistema di monitoraggio: in questa caso il Comune di Massa distingue due tipi di monitoraggio. Il primo diretto a verificare la corretta applicazione e l'efficacia delle misure contenute nel P.T.P.C. che viene effettuato sulla base delle relazioni dettagliate che i Dirigenti sono tenuti a fornire al R.P.C.T., con cadenza semestrale; in sede di controllo successivo di regolarità amministrativa svolto attraverso verifiche a campione sugli atti; mediante ispezioni a campione su atti e provvedimenti.