La questione dell'immunità
3. Giurisprudenza sull'istituto dell'immunità
3.1 Il caso Lozano
Il riconoscimento dell'immunità funzionale è un tema controverso; una parte della dottrina italiana ha sostenuto che qualsiasi organo statale gode dell'immunità dalla giurisdizione, mentre un'altra parte ha affermato che tale istituto va riconosciuto solo a determinate categorie di organi di Stati stranieri quando agiscono nell'esercizio delle loro funzioni tipiche.
La giurisprudenza italiana rispecchia questa divisione, risultando divisa anch'essa; ad esempio la Corte di Cassazione ha accolto la prima tesi nella sentenza Lozano del 2008 e la seconda nelle sentenze Abu Omar del 2013 e del 201451.
Il primo caso fa riferimento alla morte dell'agente segreto italiano Nicola Calipari, deceduto nelle fasi immediatamente successive alla liberazione, avvenuta a Baghdad nel marzo 2005, della giornalista Giuliana Sgrena, precedentemente sequestrata da un gruppo di terroristi islamici. La morte del funzionario del SISMI (Servizio per le
50 Camera dei Lords, Ex Parte Pinochet, sent. del 24 marzo 1999. 51 R. Nigro, op. cit.
informazioni e la sicurezza militare52) fu causata dal marine statunitense (dislocato in
Iraq con una forza militare internazionale) Mario Luiz Lozano, il quale aveva esploso colpi di arma da fuoco contro la vettura su cui viaggiavano Calipari e la Sgrena, sostenendo che essa non si fosse fermata a un posto di blocco istituito sulla strada in direzione dell'aeroporto per il passaggio dell'ambasciatore USA. Come nella vicenda Lexie, anche in questo caso le ricostruzioni dei due Paesi coinvolti (Italia e Stati Uniti) erano differenti: secondo quella italiana, che si basava principalmente sulle dichiarazioni della giornalista, la pattuglia dei soldati americani non aveva intimato l'alt prima di aprire il fuoco, mentre secondo quella americana i militari, non essendo a conoscenza dell'operazione del SISMI, avrebbero sparato contro l'auto nella convinzione, motivata dalla sua alta velocità in prossimità del posto di blocco, che essa volesse sottrarsi al controllo.
La Corte d'Assise di Roma dichiarava con sentenza dell'ottobre 2007 il non luogo a procedere nei confronti di Lozano per difetto di giurisdizione delle Corti italiane, avendo il marine agito jure imperii. Le motivazioni sottese a tale decisione poggiavano: sull'applicazione dell'articolo 10 della Costituzione, che afferma che l'Italia si conforma alle regole di diritto internazionale generalmente riconosciute, in questo caso la legge della bandiera o «dello zaino» (per cui la giurisdizione per atti illeciti commessi dal personale militare in territorio straniero durante un'occupazione militare è attribuita allo Stato di invio) prevaleva dunque sul principio di personalità passiva; sull'affermazione che il regime di immunità dalla giurisdizione di Stati diversi da quello di invio trovasse conferma nella risoluzione del Consiglio di Sicurezza ONU n. 1546 del 200453
(considerata nell'ordinamento italiano self-executing) e in una serie di Status of Forces Agreements (SOFAs, che si vedranno in seguito in dettaglio) conclusi dal governo iracheno con gli Stati che operavano nel suo territorio54.
In seguito a tale pronunciamento sono stati presentati i ricorsi del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma e del Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d'appello di Roma. La Corte di cassazione, con sentenza resa il 19 giugno 2008, ha stabilito il primato attivo della giurisdizione degli Stati Uniti proprio sulla base dell'immunità funzionale, sostenendo la non procedibilità nei confronti dell'imputato sulla base del «principio di fonte internazionale consuetudinaria […] per
52 Nel 2007 il SISMI è stato sostituito dall'AISE (Agenzia informazioni e sicurezza esterna). 53 Ris. Cons. Sicurezza n. 1546 dell'8 giugno 2004 (S/RES/1546/2004), reperibile in www.un.org. 54 Sent. Corte d'Assise di Roma n. 07/21 del 25 ottobre 2007.
cui sono sottratti alla giurisdizione civile e penale di uno Stato estero i fatti e gli atti eseguiti jure imperii dagli individui-organi dello Stato nell'esercizio dei compiti e delle funzioni pubbliche a essi attribuiti»55.
3.2 Il caso Abu Omar
Si è già citato, tra le eccezioni al riconoscimento dell'immunità, il caso in cui le azioni vengano compiute dall'individuo-organo nel corso di una missione clandestina. Tale questione fu sollevata nella vicenda Abu Omar, nella quale, come si è detto, la Corte di Cassazione italiana giunse a una soluzione opposta rispetto al caso Lozano.
Il caso ebbe origine dal rapimento dell'Imam di Milano Nars Osama Mustafa Hassan (detto Abu Omar), avvenuto nel febbraio 2003, da parte di alcuni agenti del CIA; l'operazione era stata posta in essere nell'ambito della politica delle extraordinary renditions56 inaugurata dagli USA in seguito agli attacchi terroristici dell'11 settembre
2001. In seguito al rapimento, l'Imam fu trasferito in Egitto, dove sarebbe stato sottoposto a torture e trattamenti disumani e degradanti nel corso di vari interrogatori57.
Per iniziativa della Procura di Milano venne aperta un'indagine58 che condusse
all'incriminazione di ventisei cittadini statunitensi (la maggior parte dei quali alle dipendenze della CIA) e nove italiani appartenente al SISMI. Uno degli interessati, che all'epoca dei fatti ricopriva la carica di console presso il Consolato degli Stati Uniti a Milano, presentò un'istanza di revoca del provvedimento cautelare adducendo l'immunità dalla giurisdizione italiana, ma l'istanza venne respinta, in quanto il Gip di Milano sostenne che tra le funzioni attribuite ai consoli non figura il potere di catturare individui sospettati di appartenere a organizzazioni terroristiche.
Il Governo italiano sostenne sempre la sua estraneità ai fatti e di conseguenza la natura clandestina dell'operazione, tuttavia l'intera vicenda fu pervasa dall'invocazione del
55 Cass., Sez. 1, sent. n. 31171 del 19 giugno 2008 (dep. Il 24 luglio 2008).
56 Si tratta di una locuzione che indica azioni di cattura o detenzione segrete attuate nei confronti di soggetti ritenuti ostili, in particolare sospettati di terrorismo.
57 F. Fabbrini, Extraordinary renditions and the State Secret Privilege: Italy and the United States
compared, p. 259, documento reperibile in www.ijpl.eu.
58 Sulla base dell'art. 112 della Costituzione, secondo cui «il Pubblico Ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale»; l'articolo in parola sancisce l'obbligo, in capo al Pubblico Ministero, di dare avvio a un processo ogniqualvolta venga a conoscenza di situazioni in cui sussistono gli estremi della commissione di un reato e dell'esistenza di una responsabilità penale.
segreto di Stato, in relazione al quale il Governo italiano sollevò anche un conflitto di attribuzioni tra poteri statali59.
La sentenza di primo grado (resa nel 2009), sostenendo l'inapplicabilità dell'immunità funzionale per operazioni poste in essere sul territorio di Stati stranieri e avente carattere di clandestinità, condannò ad alcuni anni di reclusione gli agenti della CIA coinvolti, insieme al suddetto console. Riguardo agli agenti del SISMI invece venne dichiarato il non luogo a procedere, in virtù del segreto di Stato60.
Quest'ultimo punto è stato oggetto di ulteriori sentenze, che tra il 2010 e il 2014 hanno inizialmente confermato l'impianto motivazionale e le statuizioni della sentenza di primo grado, salvo poi accogliere il ricorso del Governo italiano, assolvendo definitivamente gli agenti dei servizi segreti italiani coinvolti61.
In merito alla questione si segnala che nell'aprile 2013 il Presidente della Repubblica Napolitano ha concesso la grazia al Colonnello Joseph L. Romano, coinvolto nel rapimento dell'Imam. Le ragioni sottese a tale decisione avrebbero duplice natura: politiche (ovvero relative al mutato atteggiamento della Casa Bianca riguardo alla lotta al terrorismo) e giuridiche (essendo il frutto di talune modifiche apportate al quadro normativo interno). In particolare il Comunicato recante concessione della grazia fa riferimento al Decreto del Presidente della Repubblica (datato 11 marzo 2013) n. 2762, il
quale ha «adeguato al codice di procedura penale penale del 1988 le modalità e i termini per l'esercizio da parte del Ministro della Giustizia della rinuncia della giurisdizione italiana sui reati commessi da militari della NATO»63.
3.3 Il caso Rainbow Warrior
Si è sottolineato come l'immunità funzionale possa riconoscersi esclusivamente per le attività autorizzate dallo Stato straniero sul cui territorio esse hanno luogo. Spesso viene 59 Su cui si è pronunciata la Corte Cost., con sentenza n. 106 dell'11 marzo 2009 (dep. il 3 aprile 2009),
pubblicata in G.U. n. 82 dell'8 aprile 2009.
60 Trib. Ordinario di Milano, sent. n. 12428/2009, del 4 novembre 2009.
61 Rispettivamente, C. Appello Milano, sez. III, sent. del 15 dicembre 2010 (dep. il 15 marzo 2011); C. Cass., sent. n. 46340, del 19 settembre 2012 (dep. Il 29 novembre 2012); C. Appello Milano, sez. IV pen., del 12 febbraio 2013 (dep. Il 3 aprile 2013); C. Suprema di Cass., sez I pen., sent. n. 20447 del 24 febbraio 2014 (dep. Il 16 maggio 2014), reperibili in www.penalecontemporaneo.it.
62 D. P. R. 11 marzo 2013, pubblicato in G.U. n. 76 del 30 marzo 2013.
63 Comunicato: Grazia del Presidente Napolitano ai sensi dell'articolo 87, comma 11 della Costituzione, il cui testo è reperibile in www.quirinale.it.
riconosciuta l'immunità degli individui-organi in casi di operazioni compiute da militari sotto copertura, di cui lo Stato sia disposto ad assumersi la responsabilità sul piano internazionale, riconoscendo l'illecito e facendo fronte all'obbligo di riparazione da esso discendente (c. d. «principio dell'assorbimento della responsabilità individuale in quella internazionale dello Stato»). Non sempre però il suddetto principio viene rispettato: a titolo esemplificativo si cita la vicenda della Rainbow Warrior. Quest'ultima era la nave ammiraglia della flotta dell'organizzazione ecologista Greenpeace, impegnata nella protesta contro i test nucleari francesi nel sottosuolo marino; essa venne affondata nel 1985 tramite un ordigno fatto esplodere, a opera di due agenti dei servizi segreti francesi, a bordo dell'imbarcazione mentre essa era ancorata nel porto neozelandese di Auckland64.
Nonostante la Francia si fosse assunta la responsabilità internazionale per l'accaduto (l'atto doveva avere solo natura intimidatoria), i due agenti vennero arrestati e condannati a dieci anni di reclusione, essendo tra l'altro accusati di aver cagionato il decesso di un fotografo di nazionalità olandese che si trovava a bordo dell'imbarcazione. La Francia invocò l'immunità funzionale per i suoi agenti, tesi rigettata dalla Nuova Zelanda sulla base del fatto che l'azione costituiva un atto di sabotaggio. La controversia tra i due Stati coinvolti venne affidata alla mediazione dell'allora segretario Generale delle Nazioni Unite Javier Pérez de Cuellar; al termine di una prima fase, nel 1986, i due Paesi si accordarono in modo che i due ufficiali francesi fossero confinati per un periodo di tre anni nell'isola di Hao (nella Polinesia francese) e che fosse loro interdetto il rientro nel territorio metropolitano francese in mancanza di accordo tra i due Paesi. Tuttavia la Francia permise il rientro di entrambi gli imputati prima della scadenza del termine previsto adducendo motivi di salute; la controversia venne così deferita a un Tribunale arbitrale, istituito a New York nel 198965. Esso, con sentenza resa il 30 aprile
1990, stabilì il ripristino della situazione originaria, con il confino dei due ufficiali francesi.
Una vicenda recente e per alcuni versi analoga a quella appena presa in esame è quella della nave turca Mavi Marmara, che nel 2010 stava trasportando aiuti umanitari verso la striscia di Gaza. L'imbarcazione, che cercava di forzare il blocco navale posto da Tel Aviv, fu intercettata in acque internazionali da una nave da guerra battente bandiera
64 A. Gioia, op. cit., p. 253.
dello Stato di Israele; dopo che gli attivisti rifiutarono di invertire la rotta e tornare indietro, alcuni militari delle Forze Armate israeliane salirono a bordo, cagionando la morte di nove persone. Le autorità turche rigettarono l'ipotesi di riconoscere ai militari israeliani l'immunità funzionale66.
Nel maggio 2014 le autorità turche hanno spiccato un mandato d'arresto per i quattro ufficiali israeliani coinvolti nella vicenda, condannandoli alla pena dell'ergastolo, tuttavia il processo a carico degli imputati non è ancora concluso e la prossima fase avrà luogo nel dicembre 2014.