Capitolo IV – La giurisprudenza della Corte
1. La giurisprudenza sul partisan gerrymandering
1.2 Gli anni Sessanta: l’era della reapportionment revolution
Il periodo degli anni Sessanta, come abbiamo già avuto modo di anticipare, è stato in assoluto il più ricco di novità. I punti focali di questa breve ma intensa fase sono stati due: in primo luogo, la decisione della Corte Suprema di oltrepassare la percezione politica del redistricting in modo da renderlo così giudicabile da parte delle corti; in secondo luogo, e conseguentemente, l’introduzione del principio guida “one person, one vote”, grazie al quale far concretizzare tale giudizio. Tali importanti novità furono introdotte da una nutrita serie di sentenze, che, richiedendo ad ogni Stato di ridisegnare le proprie mappe elettorali anche più di una volta, contribuirono a modificare radicalmente la natura della rappresentanza politica statunitense nell’arco di appena un decennio. Questa massiccia operazione di redistricting venne accompagnata da un’operazione altrettanto massiccia di reapportionment, la quale condusse a una spiccata rappresentanza delle aree urbane, che presentavano una maggiore densità di popolazione, a discapito di quelle rurali, che avevano invece una minore densità demografica, comportando perciò l’inversione della tendenza che si registrava precedentemente agli anni Sessanta. La sentenza più importante e
108 Articolo I, sezione 4, clausola 1 della Costituzione degli Stati Uniti d’America:
«The Times, Places and Manner of holding Elections for Senators and
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significativa di questo periodo è stata, senza dubbio, Baker v. Carr109, riguardante lo state legislative redistricting del Tennessee. La questione fu portata alla luce da Charles W. Baker e da altri cittadini dello Stato: una legge del 1901, appositamente promulgata per disegnare i distretti elettorali per la General Assembly del Tennessee, era stata fino a quel momento ignorata, nonostante la Costituzione statale richiedesse che tali distretti venissero ridisegnati ogni dieci anni. Questa situazione aveva causato, a lungo andare, il formarsi di un profondo disequilibrio tra la popolazione cittadina e quella rurale, che risultava sovrarappresentata. Appellandosi alla Equal Protection
Clause110 del quattordicesimo emendamento, Baker sostenne che tale
discrepanza impedisse agli abitanti delle città di ricevere «the equal
protection of the laws». La questione era, ancora una volta, se la Corte
Suprema potesse esprimersi su un caso di legislative apportionment. Abbiamo già visto come la posizione della Corte fosse sempre stata chiara a riguardo: il redistricting era una political question, e come tale rientrava nelle sfere di competenza del potere legislativo e di quello esecutivo. Bene: questa sentenza rivoluzionò completamente il modo di percepire e trattare questo argomento, creando una rottura decisiva con la posizione sostenuta fino a quel momento. La Corte, proprio partendo dalla sua posizione abituale e ribaltandola, arrivò a sostenere che i casi di malapportionment, soprattutto se riguardanti la
Equal Protection Clause del quattordicesimo emendamento, non
presentassero alcuna political question, e che pertanto non dovessero considerarsi esenti dalla judicial review111, ma pienamente giudicabili
109 369 U.S. 186 (1962).
110 Quattordicesimo emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti d’America,
sezione 1, clausola 4: «No State shall […] deny to any person within its jurisdiction
the equal protection of the laws».
111 Judicial Review, Cornell Legal Information Institute: «Judicial review is the idea,
fundamental to the U.S. system of government, that the actions of the executive and legislative branches of government are subject to review and possible invalidation by the judiciary. Judicial review allows the Supreme Court to take an active role in ensuring that the other branches of government abide by the constitution. Judicial review of the government was established in the landmark decision of Marbury v.
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da parte del potere giudiziario: Baker v. Carr fu quindi la prima, storica sentenza a stabilire che le corti potessero giudicare e decidere su un caso di redistricting. Inoltre, nell’ambito di questa pronuncia, la Corte si fece foriera del principio “one person, one vote”112, il quale venne ulteriormente sviluppato nelle sentenze successive e formalmente enunciato solo in Reynolds v. Sims, che diventò poi lo standard sulla base del quale poter valutare questo tipo di casi. La sentenza successiva fu Gray v. Sanders113, riguardante il County Unit
System114 dello Stato della Georgia. Fin dall’inizio del ventesimo
secolo, la Georgia aveva tenuto le elezioni primarie dividendo il territorio in contee e servendosi di un sistema elettorale in base al quale il candidato che otteneva il maggior numero di voti in una determinata contea conquistava la totalità dei voti espressi nella stessa, assetto che aveva finito, insieme al processo di industrializzazione ed urbanizzazione che aveva interessato tutti gli Stati Uniti, per far prevalere i voti delle contee rurali nonostante ospitassero soltanto un terzo circa della popolazione dello Stato. Fu così che, nel 1962, James O’Hear Sanders, elettore della contea più popolosa dello Stato, fece causa ad alcuni rappresentanti della Georgia State Democratic
Executive Committee e al Segretario di Stato della Georgia, sostenendo
che il sistema basato sulle contee violasse la Equal Protection Clause
Madison, with the famous line from Chief Justice John Marshall: <<It is emphatically the duty of the Judicial Department to say what the law is. Those who apply the rule to particular cases must, of necessity, expound and interpret the rule. If two laws conflict with each other, the Court must decide on the operation of each>>».
112 One Person, One Vote Rule, Cornell Legal Information Institute: «The rule that,
under the Equal Protection Clause of the Constitution, legislative voting districts must be the same in population size. The idea behind the rule is that one person’s voting power ought to be roughly equivalent to another person’s within the state».
113 372 U.S. 368 (1963).
114 County Unit System, New Georgia Encyclopedia: «The county unit system was
established in 1917 when the Georgia legislature, overwhelmingly dominated by the Democratic Party, passed the Neill Primary Act. This act formalized what had operated as an informal system, instituted in Georgia in 1898, of allotting votes by county in party primary elections. The county unit system continued to be used in Democratic primaries for statewide office and selected U.S. House districts until the early 1960s. […]».
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del quattordicesimo emendamento; da elettore di una contea urbana, Sanders lamentava sostanzialmente che il suo voto avesse meno influenza del voto di un elettore rurale. La questione che si poneva, dunque, era valutare la compatibilità del sistema vigente in Georgia con la Equal Protection Clause: se la corte del Northern District of
Georgia riconobbe che violava l’ultima clausola del quattordicesimo
emendamento, ma non arrivò a definirlo interamente illegale, la risposta della Corte Suprema si spinse ben oltre. Innanzitutto, il giudice Douglas, con una maggioranza di 8-1, non si limitò a rilevare l’incostituzionalità del sistema elettorale solo perché violante la Equal
Protection Clause, ma lo dichiarò tale anche perché in contrasto con il
quindicesimo115 e il diciannovesimo emendamento116: «The Fifteenth Amendment prohibits a State from denying or abridging a Negro’s right to vote. The Nineteenth Amendment does the same for women. If a State, in a statewide election, weighted the male vote more heavily than the female vote or the white vote more heavily than a Negro vote, none could successfully contend that that discrimination was allowable. How then can one person be given twice or ten times the voting power of another person in a statewide election merely because he lives in a rural area, or because he lives in the smallest rural county? Once the geographical unit for which a representative is to be chosen is designated, all who participate in the election are to have an equal vote – whatever their race, whatever their sex, […] and
whatever their home may be in that geographical unit»117.
Diversamente dalla corte distrettuale, inoltre, la maggioranza della
115 Quindicesimo emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti d’America: «The
right of citizens of the United States to vote shall not be denied or abridged by the United States or by any State on account of race, color, or previous condition of servitude. The Congress shall have power to enforce this article by appropriate legislation».
116 Diciannovesimo emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti d’America:
«The right of citizens of the United States to vote shall not be denied or abridged by
the United States or by any State on account of sex. Congress shall have power to enforce this article by appropriate legislation».
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Corte Suprema sostenne che il sistema elettorale fosse inaccettabile nella sua interezza, ed arrivò pertanto ad eliminare di netto il County
Unit System. In conclusione, possiamo dunque dire che questa
sentenza ha reso applicabile lo standard “one person, one vote” ai casi riguardanti gli state county districts. A seguire, la Corte dovette occuparsi di un altro caso ambientato in Georgia e concernente, stavolta, gli U.S. congressional districts: Wesberry v. Sanders118. Un cittadino di nome James P. Wesberry fece causa all’allora governatore, Carl E. Sanders, protestando contro lo schema di apportionment vigente nello Stato. Il quinto distretto congressuale, di cui Wesberry faceva parte, pur vantando una popolazione tre volte superiore rispetto agli altri distretti della Georgia, aveva infatti lo stesso peso elettorale di distretti assai meno popolosi: l’accusa che Wesberry muoveva al piano di apportionment era dunque che questo diluisse il suo diritto di voto in confronto a quello degli altri residenti dello Stato. Ebbene: la Corte Suprema riconobbe che lo schema di apportionment della Georgia discriminava grossolanamente gli elettori del quinto distretto congressuale, ritenendo che «to say that a vote is worth more in one
district than in another would not only run counter to our fundamental ideas of democratic government, it would cast aside the principle of a
House of Representatives elected by the People»119. Per arrivare a
questa conclusione si agganciò alle disposizioni in base a cui i rappresentanti avrebbero dovuto essere «chosen […] by the People of
the several States»120 e «apportioned among the several States
according to their respective numbers»121, riprendendo perciò lo
118 376 U.S. 1 (1964).
119 Ibidem.
120 Articolo I, sezione 2, clausola 1 della Costituzione degli Stati Uniti d’America:
«The House of Representatives shall be composed of Members chosen every second Year by the People of the several States, […]».
121 Quattordicesimo emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti d’America,
sezione 2: «Representatives shall be apportioned among the several States
according to their respective numbers, counting the whole number of persons in each State, […]».
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standard “one person, one vote”. Wesberry v. Sanders, quindi, stabilì che ciascuno Stato dovesse disegnare i propri distretti congressuali in modo tale che fossero approssimativamente uguali nella popolazione, nel rispetto dello standard sopracitato, con l’ulteriore obiettivo di arrivare a ridurre l’eccessiva rappresentanza della popolazione dei distretti rurali. Un’altra sentenza-pilastro degli anni Sessanta è stata indubbiamente Reynolds v. Sims122, derivante da un caso di state
legislative redistricting dell’Alabama. Nel 1961, un gruppo di elettori
della contea di Jefferson, Alabama, fece causa contro il piano di
apportionment previsto per la legislatura statale, sostenendo che fosse
incostituzionale. La Costituzione dell’Alabama prevedeva infatti che vi fosse un solo senatore per ogni distretto senatoriale, trascurando completamente le differenze demografiche tra gli stessi, al punto che il numero degli elettori del distretto più popoloso superava di ben 41 volte quello degli elettori del distretto meno abitato. La questione sottoposta all’attenzione della Corte Suprema consisteva dunque nello stabilire se questo schema di apportionment violasse la Equal
Protection Clause per il fatto di prevedere soltanto un senatore per
ciascun distretto senatoriale, senza tenere conto della differenza di popolazione tra gli stessi. Ebbene: in una decisione di 8-1, il giudice Warren sottolineò che «legislators represent people, not trees or
acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or
economic interests»123, mettendo in risalto la maggiore importanza
dell’elemento demografico rispetto agli altri. La Corte, quindi, accolse l’accusa mossa contro il sistema di apportionment dell’Alabama, interpretando la Equal Protection Clause come se richiedesse agli Stati di disegnare i propri distretti elettorali in modo tale che ciascuno di essi avesse una popolazione approssimativamente uguale a quella degli altri. Fu grazie a questa sentenza, infatti, che il principio “one
122 377 U.S. 533 (1964).
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person, one vote” venne formalmente enunciato: la Corte Suprema
dichiarò che l’«overriding objective must be the substantial equality
of population among the various districts»124. Secondo la Corte, era
proprio tale principio a suggerire che i seggi di entrambe le camere di una state legislature bicamerale, e dunque anche quelli del Senato, dovessero essere ripartiti sulla base della popolazione, e che pertanto l’apportionment delle state legislatures basato sulla geografia o sulle suddivisioni politiche dovesse considerarsi proibito. Va quindi notato che questa sentenza ha stabilito che, diversamente da quanto avviene nelle elezioni per il Senato degli Stati Uniti, nelle elezioni che si tengono per ciascuna delle due camere di una legislatura statale, i distretti elettorali devono essere approssimativamente uguali nella popolazione, così arrivando a negare la tradizionale funzione del Senato statale, che, analogamente alla funzione del Senato nazionale, era sempre stata quella di permettere alle contee rurali di controbilanciare il peso elettorale delle grandi città. Un’altra importante sentenza è stata Lucas v. Forty-Fourth General Assembly
of Colorado125, concernente lo state legislative apportionment system
del Colorado. Andres Lucas, in qualità di rappresentante degli abitanti dell’area di Denver, fece causa a vari funzionari del Colorado, contestando il piano di apportionment vigente per entrambe le camere della General Assembly. In base a tale piano, infatti, i seggi della Camera dei rappresentanti erano distribuiti sulla base della popolazione, ma quelli del Senato restavano spartiti sulla base di un’articolata combinazione tra l’elemento della popolazione ed altri elementi, come la geografia, la compattezza, la contiguità, i confini naturali, la conformità alle divisioni storiche e così via. La conseguenza di una simile impostazione era che contee scarsamente abitate, ospitanti circa un solo terzo della popolazione totale dello
124 Ibidem.
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Stato, potevano eleggere la maggioranza del Senato, mentre le principali aree metropolitane, con oltre due terzi della popolazione dello Stato, finivano per riuscire ad eleggere solo una scarsa minoranza dello stesso. Lucas cercò allora di agganciarsi alla Equal
Protection Clause, denunciando la violazione del diritto di voto suo e
di coloro che abitavano in aree cittadine, il quale, suo dire, risultava diluito rispetto a quello degli abitanti delle aree rurali. Un aspetto che gli era sfuggito, tuttavia, era l’iter attraverso cui questo sistema era diventato operativo. Il piano di apportionment contestato, infatti, aveva la particolarità di non essere stato semplicemente disegnato dalla legislatura statale, come del resto avveniva in quasi la totalità degli Stati, ma di essere anche stato approvato da un voto di maggioranza della popolazione; in buona sostanza, era stato proprio l’elettorato ad ammetterlo. Il caso, dunque, era di più difficile soluzione rispetto ai precedenti, e la Corte avrebbe dovuto spingersi un passo ancora più avanti, rispetto a quanto aveva fatto fino a quel momento, allargando ulteriormente l’ambito di operatività del principio enucleato dalla Equal Protection Clause. La questione che si poneva, infatti, era se anche un piano di apportionment statale approvato dalla maggioranza popolare, e dunque in qualche modo legittimato rispetto ai piani di apportionment precedentemente presi in considerazione, che erano stati approvati dalle sole legislature statali, potesse essere considerato in contrasto con la Equal Protection Clause per il fatto di permettere ad una camera del Congresso statale di rimanere spartita sulla base di fattori ulteriori rispetto a quello demografico. Ebbene, la Corte riuscì a fare quel passo in avanti e a dichiarare il piano di apportionment in contrasto con la Equal
Protection Clause, nonostante fosse stato legittimato dal popolo,
arrivando a dichiarare che la circostanza in cui un sistema di
apportionment venga approvato dal voto popolare non consente,
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entrambe le camere, così come era già stato parzialmente stabilito in
Reynolds v. Sims. In sostanza, quindi, l’elemento prevalente nella
decisione della Corte non fu quello della votazione popolare a sostegno del piano di apportionment, ma quello dell’incostituzionalità di un sistema che, voluto o meno dal popolo – questo fattore rimane indifferente – considera troppi elementi nella spartizione dei seggi senatoriali, finendo per trascurare in maniera significativa, e dunque inaccettabile, quello della popolazione. Con un’opinione di 6-3, quindi, la Corte stabilì che la Equal Protection Clause richiedesse che tutti i distretti delle state legislatures, anche quelli eventualmente accettati tramite voto popolare, fossero ripartiti sostanzialmente sulla base della popolazione. Ecco dunque che il principio “one person, one
vote” venne ulteriormente rinforzato e la sua applicazione estesa fino
ad includere anche i piani di apportionment approvati dalla popolazione. L’ultima importante sentenza di questi anni è stata Avery
v. Midland County126, riguardante un caso di local government127
redistricting. Henry Clifton Avery, cittadino della contea di Midland,
Texas, contestò il piano di districting previsto per la designazione della commissioners court, commissione di contea composta da cinque membri: i quattro commissioners venivano infatti eletti dividendo il territorio in distretti uninominali, dunque ciascuno da uno dei quattro distretti in cui la contea era divisa, mentre il County Judge era eletto
at-large, cioè da tutto lo Stato. In particolare, Avery lamentava una
fortissima disparità demografica tra l’unico distretto cittadino, quello appunto della città di Midland, con una popolazione di circa 67000 persone, e gli altri tre distretti, tutti rurali, che avevano una popolazione inferiore ai 1000 abitanti ciascuno; disparità che, secondo
126 390 U.S. 474 (1968).
127 State & Local Government, The White House: «Local governments generally
include two tiers: counties […] and municipalities, or cities/towns. In some states, counties are divided into townships. Municipalities can be structured in many ways, as defined by state constitutions, and are called, variously, townships, villages, boroughs, cities, or towns. […]».
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il suo parere, avrebbe violato la Equal Protection Clause. Ebbene: la Corte Suprema riconobbe, ancora una volta, la violazione della suddetta clausola, stavolta allargando l’applicazione del principio “one person, one vote” anche ai governi locali, i quali avrebbero quindi dovuto essere, anch’essi, approssimativamente uguali nella popolazione.