La GSA con personalità giuridica e il modello Azienda Zero

Lo stato dell’arte normativo e interpretativo descritto nel paragrafo pre- cedente era ovviamente quello presente all’apertura del dibattito sull’oppor- tunità di realizzare una holding sanitaria per il Servizio Sanitario Veneto.

La volontà di creare questo nuovo soggetto come forte decisore che, a dif- ferenza delle tradizionali agenzie regionali, assommasse alle funzioni di pro- grammazione sanitaria veri e propri ruoli direzionali del SSR, pur esondando il problema contabile, aveva un suo punto di forza nella logica di semplifica- zione scaturente dalla separazione netta delle risorse destinate alla sanità da quelle propriamente regionali. Analogamente, l’idea di porre l’intero flusso di risorse e il suo consolidamento dentro una logica economico-patrimoniale, ol- tre che in un’organizzazione dotata di un livello di autonomia aziendale, dava rassicurazioni sulla più efficace gestione del gruppo di aziende, cui agli indi- rizzi sarebbe stato possibile collegare direttamente le risorse2_.

2 _{Per quanto, sin dall’istituzione della GSA, la Regione Veneto avesse operato cercando di}

favorire la separatezza dei due ambienti contabili instradando, tramite un workflow documen- tale, la documentazione in un’apposita separata unità organizzativa preposta alla contabiliz- zazione ex novo, il livello di complessità non era mai stato sufficientemente attenuato e l’esi- genza di una maggiore segregazione continuava a essere fortemente avvertita.

Nasce in questa logica l’idea di Azienda Zero (il cui nome non a caso nasce proprio dalla codifica attribuita alla GSA dal sistema di rendiconta- zione dei tavoli di monitoraggio), nuovo soggetto della sanità veneta ma, a giudizio di chi scrive, nuovo protagonista e nuova proposta per il sistema di

governance del gruppo sanitario.

Nella logica della riforma regionale operata con L.R. 19/2016 recante Isti-

tuzione dell’ente di governance della sanità regionale veneta denominato “Azienda per il governo della sanità della Regione del Veneto – Azienda Zero”. Disposizioni per la individuazione dei nuovi ambiti territoriali delle Aziende ULSS, Azienda Zero costituisce infatti un soggetto specifico con ca-

ratteristiche proprie.

Essa è holding del sistema, con specifici compiti di finanziamento e go-

vernance dello stesso. Ad essa la Regione trasferisce annualmente tutte le

risorse ricevute dal Fondo Sanitario Nazionale, lasciandole il compito di ri- partirle tra le aziende e gli enti del sistema regionale.

La peculiarità di Azienda Zero come holding regionale appare evidente dallo stesso declinarsi delle sue numerose funzioni, elencate dalla norma (art. 2).

Queste possono essere così sintetizzate:

 funzioni connesse alla gestione dei flussi di cassa relativi al fabbiso- gno sanitario;

 funzioni connesse alla tenuta della GSA ed alla predisposizione dei relativi bilanci;

 funzioni di supporto alla Giunta e al Consiglio Regionale nella produ- zione di studi analisi e documentazione relativa alla programmazione sanitaria;

 gestioni di funzioni amministrative accentrate per conto delle Aziende del Sistema Sanitario Regionale;

 attività di coordinamento, valutazione, audit e di numerosi processi aziendali.

Essa differisce dalle aziende sanitarie e ospedaliere in quanto, pur non essendole normativamente precluse attività di acquisizione ed erogazione dei servizi sanitari e pur essendo essa destinata a gestire direttamente in via ac- centrata molte funzioni precedentemente svolte da tali aziende, la sua prin- cipale funzione consiste nel processo di “programmazione-riparto-trasferi- mento-rendicontazione” delle risorse del Fondo Sanitario alle altre aziende. Dall’articolata elencazione delle competenze è evidente che Azienda Zero si distingue pure dalle numerose agenzie sanitarie presenti nelle diverse Re- gioni, in quanto non limita le proprie funzioni allo svolgimento di attività di programmazione e supporto agli uffici regionali, ma incorpora tali attività in sé stessa, assumendo tutte le funzioni precedentemente svolte dalla Regione.

Azienda Zero si presenta come soggetto profondamente diverso anche dagli enti di supporto e accentramento di funzioni di servizio (si pensi all’ESTAR della Regione Toscana), in quanto non viene costituita come ente strumentale delle aziende sanitarie ma, al contrario, come soggetto program- matore della loro attività. Inoltre, non riceve dalle aziende risorse per la ge- stione delle funzioni delegate (gare, magazzini centralizzati, sistemi di paga- mento) ma, al contrario, si limita a non trasferire queste funzioni sue proprie, trattenendo insieme le relative risorse.

Sin dall’inizio, però, è stato evidente che la diretta gestione dei flussi fi- nanziari, la tenuta della GSA e la funzione di consolidamento preventivo e consuntivo dei dati del sistema non avrebbero potuto che assumere un ruolo centrale nell’operatività di Azienda Zero. La loro assenza, corrispondente- mente, non avrebbe potuto che depotenziarne la forza operativa. Pertanto, il punto centrale che si è posto, in sede di stesura della norma istitutiva e di progettazione del modello contabile, ha riguardato la compatibilità di Azienda Zero con la normativa esistente e il suo posizionamento rispetto ai modelli di GSA tipizzati dal D.lgs. 118/2011. Il dubbio avanzato da più parti, infatti, concerneva la possibilità di avviare a livello regionale un meccanismo contabile e di rendicontazione (che ricordiamo essere di competenza dello Stato) non previsto dalla normativa e possibilmente anche in suo contrasto.

La soluzione adottata dalla legge regionale per Azienda Zero è stata, tut- tavia, semplice. Infatti, sin dall’art. 1, la nuova holding viene configurata come azienda sanitaria ai sensi del D.lgs. 502/92 e pertanto di per sé desti- nataria di Fondo Sanitario nazionale e regionale. Il trasferimento ad essa dell’intero Fondo, lungi dal configurare una nuova ipotesi contabile, colloca il modello veneto pienamente nell’ipotesi prevista dall’art. 23, ovvero quella priva di GSA.

Ad azienda zero viene però riaffidata dalla norma regionale (art. 2), in via volontaria, la gestione e l tenuta delle scritture della GSA. Ciò non configura pertanto una carenza rispetto all’ipotesi normata a livello nazionale, ma piut- tosto un arricchimento e un approfondimento di straordinario interesse. Essa è stata recepita inoltre come un’importante novità e una significativa oppor- tunità di chiarezza. I dati del bilancio di Azienda Zero, per il significato che assumono, vengono pertanto rendicontati come GSA e, pur non essendolo tecnicamente, svolgono la medesima funzione informativa.

Le regole di contabilizzazione che Azienda Zero si è data non confliggono pertanto con alcuna norma nazionale ma, contemperando le esigenze gestio- nali per cui si è voluta strutturare la holding, ne arricchiscono la portata e il contributo.