I certificati per il sequestro e la confisca

Altro ambito operativo nel quale si sono registrati nel corso del 2020 diversi problemi in fase applicativa attiene all’esecuzione all’estero dei provvedimenti di sequestro e confisca emessi dalle autorità giudiziarie italiane. Il tema è stato ampliamente affrontato nella relazione del 2018 (per l’anno 2019 non vi sono stati cambiamenti significativi da segnalare). Piuttosto, in questa sede è utile affrontare i cambiamenti introdotti dal Regolamento (UE) 2018/1805 del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca teso ad armonizzare la legislazione europea in materia; lo stesso è entrato in vigore il 19 dicembre 2020.

Questo Desk, in data 2 dicembre 2020, ha ritenuto utile inviare alle autorità nazionali una nota di carattere eminentemente pratico finalizzata a fornire una introduzione al nuovo strumento. L’attenzione è stata focalizzata sul regime transitorio, sull’

ambito di applicazione, sull’ uso della nuova modulistica e sulle modalità di trasmissione, sul supporto che Eurojust può fornire. In particolare, per quanto riguarda l’ambito applicativo va precisato che, in sede di elaborazione normativa l’Italia ha ottenuto che il Regolamento trovi applicazione per ogni provvedimento di congelamento e confisca emesso “nel quadro di un procedimento in materia penale” – art.

1 comma 1 (e non solo a procedimenti finalizzati all’accertamento giudiziario della responsabilità penale per

specifici fatti criminosi). Ciò dovrebbe ragionevolmente comprendere anche i provvedimenti adottati nell’ambito del procedimento di prevenzione italiano. Ciò trova conferma nel considerando 13 del regolamento secondo cui il presente regolamento dovrebbe applicarsi a tutti i provvedimenti di congelamento e tutti i provvedimenti di confisca emessi nel quadro di un procedimento in materia penale. «Procedimento in materia penale» è un concetto autonomo del diritto dell’Unione interpretato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, ferma restando la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Tale termine contempla pertanto tutti i tipi di provvedimenti di congelamento e provvedimenti di confisca emessi in seguito a procedimenti connessi ad un reato e non solo i provvedimenti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/42/UE. Esso contempla inoltre altri tipi di provvedimenti emessi in assenza di una condanna definitiva.

Il regolamento non necessita di provvedimenti normativi di recepimento nella legislazione dei singoli Paesi membri dell’UE, ma ciascun Governo ha integrato tale normativa con alcune precisazioni peraltro previste dallo stesso Regolamento. In particolare il Ministero della Giustizia ha fornito le seguenti indicazioni con la notifica del 17 dicembre 2020:

• il provvedimento di congelamento corrisponde nel nostro ordinamento al sequestro preventivo e pertanto competente alla emissione è il giudice (il pubblico ministero solo in caso di urgenza previsto dall’ art. 321 comma 3bis c.p.p.); va precisato che il sequestro probatorio è regolato dall’ ordine di indagine europeo;

• il provvedimento di confisca è emesso dal pubblico ministero dell’esecuzione o da quello competente per le misure di prevenzione;

• l’autorità competente all’esecuzione di provvedimenti di congelamento esteri è il pubblico ministero del circondario dove il bene si trova (o dove la maggior parte dei beni si trovano qualora i circondari interessati siano più d’ uno) il quale deve chiedere al giudice per le indagini preliminari il provvedimento ai sensi dell’art. 321 c.p.p.;

• l’autorità competente all’esecuzione di provvedimenti di confisca esteri è la Corte d’Appello dove si trova il bene (oppure, in presenza di più beni, quella del luogo dove si trova quello di maggior valore) o, in subordine, il luogo di residenza del destinatario della decisione o, in ultima istanza, la Corte d’Appello di Roma;

• per procedere alla esecuzione di provvedimenti di congelamento o confisca esteri è necessaria la doppia incriminazione;

• Il certificato di congelamento o confisca provenienti da autorità estere devono essere sempre accompagnati dal provvedimento domestico in copia autentica (senza che sia necessaria la traduzione dello stesso ex artt. 4 comma 2 e 14 comma 2);

• L’autorità centrale italiana è l’Ufficio I della DG degli affari Internazionali e della Cooperazione Giudiziaria quale responsabile della trasmissione e della ricezione amministrativa dei certificati di congelamento e di confisca e dell’assistenza da fornire alle proprie autorità competenti (art. 24 comma 2 Reg.).

In tale sistema normativo la competenza di Eurojust a trattare e ricevere i suddetti certificati, anche per finalità di agevolazione della cooperazione e di coordinamento investigativo, discende direttamente dal nuovo Regolamento 1727/2018 sull’Agenzia, in quanto trattasi di strumento di cooperazione basato sul principio del mutuo riconoscimento.

CAPITOLO V

Alcuni casi operativi: esempi paradigmatici

Al termine di questa articolata rassegna piace brevemente illustrare qualche esempio di indagini in casi complessi di criminalità transnazionale, nei quali vi è stato il ricorso ai moduli operativi di Eurojust, applicati dall’Ufficio Italiano di Eurojust.

Si tratta di casi in cui vi è stata applicazione degli strumenti illustrati supra (cap.III, §iv), segnatamente le riunioni di coordinamento, le squadre investigative comuni e i centri di coordinamento, ma non va sottaciuta l’opportunità che le autorità giudiziarie italiane utilizzino tutti gli strumenti previsti dal nuovo Regolamento (UE) 1727/2018 ed alimentino i flussi informativi al membro nazionale italiano, ai sensi dell’art 21 del Regolamento, nei casi in esso previsti.

È evidente, infatti, che solo un costante flusso informativo nei casi di indagini transnazionali può consentire, ai sensi dell’art. 22 del citato Regolamento, di svolgere le attività di coordinamento e di alimentare il patrimonio informativo delle Autorità giudiziarie procedenti, sulla base degli accertati legami o collegamenti con le informazioni gestite da Eurojust e da Europol.

CAPITOLO VI Le prospettive

Se il 2019 è stato contrassegnato dal mutamento del quadro legale di Eurojust a seguito della applicabilità, dal mese di dicembre 2019, del nuovo Regolamento (EJR) 2018/1727³ (che ha sostituito la Decisione istitutiva 2002/187/GAI), nel corso del 2020 sono stati sperimentati i primi effetti della nuova normativa.

Si ricorda che con il Regolamento 1727 del 2018 il legislatore europeo si prefiggeva di conseguire, in particolare:

- l’incremento dell’efficienza operativa di Eurojust, dotandola di una struttura di governance in grado di liberare l’azione dei membri nazionali da responsabilità non strettamente operative;

- una definizione omogenea dello status e dei poteri dei membri nazionali assicurata dalla natura regolamentare dell’atto adottato;

- l’attribuzione di un ruolo rilevante al Parlamento europeo e ai Parlamenti nazionali nella valutazione delle attività compiute dall’Agenzia in conformità con quanto disposto dal Trattato di Lisbona;

- l’allineamento del suo quadro normativo con la dichiarazione comune sullo statuto delle Agenzie europee⁴, tenendo in considerazione la peculiarità delle sue funzioni.

È utile altresì rammentare che, sul piano squisitamente operativo, le principali novità portate dal nuovo Regolamento hanno riguardato:

- una diversa qualificazione normativa delle funzioni di coordinamento – Eurojust sostiene e potenzia il coordinamento in luogo della mera agevolazione – modifica che sembra andare oltre gli aspetti terminologici e scaturisce dall’allineamento alle previsioni del Trattato di Lisbona di cui all’art. 85 comma 1;

- l’ampliamento del raggio di azione dell’Agenzia in materia di coordinamento, che può riguardare, in aggiunta alle indagini per gravi reati riguardanti due o più Stati membri, anche i casi di indagini su basi comuni, sulla base delle informazioni fornite da questi ultimi ovvero da Europol;

- il riconoscimento, all’art. 2, par. 3, del potere di esercitare le proprie prerogative non solo su richiesta delle autorità nazionali, ma anche di propria iniziativa. Tale facoltà è ulteriormente specificata all’art. 4, par. 2, che attribuisce ad Eurojust il potere di chiedere, specificandone i motivi, alle autorità nazionali competenti di avviare indagini con riferimento a determinati fatti;

3 25 Stati membri saranno vincolati dal nuovo Regolamento mentre gli altri potranno aderirvi in qualsiasi momento.

4 Va, infatti, ricordato che a seguito della comunicazione della Commissione “Il futuro delle agenzie europee”, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno convenuto di avviare un dialogo inter-istituzionale per migliorare la coerenza, l’efficacia e il lavoro delle agenzie decentrate, che ha portato alla creazione di un gruppo di lavoro inter-istituzionale nel marzo 2009. All’esito vi è stata la dichiarazione congiunta sulle agenzie decentrate dell’UE, approvata dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel luglio 2012.

- l’attribuzione di prerogative operative al Membro nazionale, di chiara natura giudiziaria. In tal senso il Regolamento, all’art. 8, tiene conto dell’intervenuta adozione della direttiva sull’ordine europeo di indagine penale⁵ ed attribuisce al membro nazionale la possibilità di emettere, in talune circostanze, l’ordine di indagine europeo;

- i rapporti, anche sul piano della definizione delle rispettive competenze, con la costituita Procura europea (EPPO). Eurojust continua ad essere competente in relazione alle forme di criminalità grave elencate nell’allegato I del Regolamento.

Tuttavia, a decorrere dalla data in cui la Procura europea assumerà i propri compiti investigativi e giudiziari, conformemente all’art. 120, par. 2, del Regolamento (UE) 2017/1939, l’Agenzia non eserciterà la sua competenza per quanto riguarda i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.

Tale regola generale è derogata, con conseguente espansione delle competenze di Eurojust, su richiesta dello Stato membro che non ha aderito all’istituzione dell’EPPO⁶, ovvero nel caso in cui quest’ultimo abbia deciso di non esercitare la sua competenza (art. 3, par. 1 del Regolamento Eurojust). Gli aspetti di dettaglio di tali relazioni sono stati definiti nel Working agreement tra procura europea ed Eurojust del mese di gennaio 2021.

Nel corso del 2020 questo membro nazionale ed il suo gruppo di lavoro hanno cercato di interpretare al meglio e cogliere il novum portato dal Regolamento 1727, accrescendo le iniziative pro-attive verso le autorità giudiziarie nazionali, mediante la proposizione di filoni investigativi e di scambi informativi originati da contesti diversi da quello nazionale.

Emblematica è stata la vicenda EncroChat. Gli esiti di una attività investigativa condotta da Francia – Olanda ed Europol, che ha portato ad ottenere l’accesso ad un enorme patrimonio informativo di comunicazioni criptate, sviluppate mediante tale piattaforma digitale di comunicazione, hanno rappresentato una favorevole occasione per condividere una nuova prospettiva investigativa con la Direzione Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo e con tutte le procure distrettuali, sollecitando l’emissione di ordini di indagine volti ad acquisire le informazioni di interesse.

La gestione del registro europeo antiterrorismo è un’altra concreta evidenza di tale tipo di interpretazione dinamica del Regolamento: questo membro nazionale ha fortemente sostenuto un approccio estensivo alla nozione di indagini nazionali in materia di terrorismo, per ricomprendere non solo quelle già presentanti, prima facie, una connotazione transazionale, ma anche quelle con una portata in apparenza solo nazionale, ma in grado di avere un riverbero transnazionale per effetto della messa in comune, dell’analisi e del collegamento con le altre informazioni gestite dal registro di Eurojust.

Terza evidenza è data dalla diretta emissione, da parte di questo membro italiano, di ordini di indagine europei, nei casi in cui ciò è stato necessario per l’alta urgenza operativa e comunque d’intesa con l’autorità giudiziaria italiana procedente, esercitando in tal modo le prerogative di cui all’art. 8 par. 3.

5 Direttiva 2014/41/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014.

6 All’attuazione della cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea hanno aderito 23 Stati

Tale approccio proattivo non è ancora seguito da tutti i membri nazionali ad Eurojust, molti dei quali si attengono ad una visione “passiva” della propria funzione, che li rende meramente recettori di richieste provenienti dalle proprie autorità nazionali. Si tratta di impostazioni che spesso riflettono il grado di indipendenza della magistratura all’interno dell’ordinamento giudiziario di provenienza, a prescindere dallo statuto nazionale dei singoli membri.

Tali asimmetrie applicative del nuovo Regolamento ovviamente incidono sul percorso evolutivo ed operativo dell’intera Agenzia, ritardandone l’approdo ad una dimensione più matura e moderna, che le consentirebbe di rispondere meglio alle molteplici sfide poste dalle crescenti forme di criminalità transnazionale.

Si ritiene che tale interpretazione del Regolamento possa contribuire al rafforzamento della dimensione europea dell’Agenzia, non solo sul piano formale, per la sua espressa definizione contenuta all’art. 1 del Regolamento, ma anche per la riconosciuta capacità di intraprendere iniziative operative a prescindere da richieste nazionali.

La progressiva consapevolezza di tali innovative implicazioni potrà, nel tempo, determinare un ulteriore aumento della complessiva operatività dell’organismo.

Con questo non si vuole sottacere il valore aggiunto che Eurojust già oggi produce a beneficio di tutte le autorità giudiziarie europee, quanto, piuttosto, che la spinta al cambiamento non ha ancora prodotti tutti i risultati possibili e sperati, e che restano margini di miglioramento alla luce della intervenuta legislazione europea.

Quest’ultima dovrà in ogni caso costituire anche occasione per un necessario ed urgente aggiornamento da parte del legislatore italiano, per l’adozione di una normativa di adattamento per quei profili inclusi nel Regolamento 2018/1727 che lasciano un margine di apprezzamento ai singoli Paesi membri.

Come già segnalato in passato, la riconosciuta natura giudiziaria dello status del membro nazionale (rif. art. 7 del Regolamento) e delle sue prerogative operative, non può non avere un impatto sulle procedure di nomina.

In tal senso chiaro è stato anche il recente atto di indirizzo del Consiglio Superiore della Magistratura adottato nel mese di novembre 2020, secondo cui la natura dei poteri odierni del membro nazionale di Eurojust, del suo aggiunto o dell’assistente, nel caso in quest’ultimo sia un magistrato e l’introduzione di essi per il tramite di uno strumento giuridico immediatamente vincolante per lo Stato, inducono a ritenere l’avvenuta espressa abrogazione, da parte del Regolamento UE 2018/1727, della Decisione 2002/187/GAI, per l’attuazione della quale è stata adottata nell’ordinamento italiano la legge n. 41/2005. Ne deriva che le disposizioni della L. n.

41 incompatibili con il nuovo assetto delle prerogative di Eurojust, dei membri nazionali e dei loro aggiunti e assistenti dovrebbero, pertanto, essere disapplicate, secondo l’usuale rapporto esistente tra fonti nazionali contrastanti con norme europee, da considerarsi preminenti.

Considerata la natura giudiziaria di alcuni dei nuovi poteri attribuiti ad Eurojust (quale l’emettere o eseguire, ai sensi dell’art. 8, par. 4, ogni richiesta di assistenza giudiziaria reciproca o di riconoscimento reciproco, nonché disporre, chiedere o eseguire misure investigative a norma della direttiva 2014/41/UE), esercitabili nelle ipotesi previste dal regolamento anche dall’aggiunto o dall’assistente che abbia lo status di magistrato, ci si deve interrogare in ordine alla compatibilità con le disposizioni di cui agli artt. 104 e 105 Cost. delle previsioni della legge

n. 41 relative alla nomina ministeriale del membro nazionale, dell’aggiunto e dell’assistente che abbia lo status di magistrato, e ad altre previsioni di quell’impianto normativo.

Stante la natura delle funzioni svolte ora da Eurojust, il persistere di una nomina governativa del membro nazionale – e degli ulteriori magistrati componenti il suo staff – va valutata come non più in linea con le attribuzioni che l’art. 105 Cost. riserva al Consiglio Superiore della Magistratura.

Una nuova normativa nazionale su Eurojust potrà essere anche l’occasione per migliorare altri aspetti, come quelli che disciplinano l’accesso ai registri nazionali (rif. art. 9 del regolamento), consentendo, finalmente, la possibilità di accesso telematico diretto agli stessi.

Potrà essere meglio definito il sistema di coordinamento nazionale, onde assicurare il corretto e costante flusso di informazioni al membro nazionale e le necessarie sinergie operative con la Rete Giudiziaria dei Punti di Contatto e con il Corrispondente Nazionale in materia di terrorismo (rif. art. 12 del Regolamento).

Il rafforzamento di Eurojust passa non solo attraverso necessari ed urgenti interventi sul piano normativo interno, ma richiede anche un migliore supporto finanziario e adeguate risorse aggiuntive. Infatti, come è avvertita l’esigenza che l’Agenzia riceva le necessarie dotazioni finanziarie da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, è altresì necessario, sul piano interno, che siano assicurati i mezzi e le risorse affinché l’Ufficio italiano possa dispiegare appieno il suo potenziale operativo. In tal senso, la stabilizzazione dell’attuale organico che si avvale della collaborazione di alcuni esperti nazionali provenienti dalle polizie italiane e l’impiego di risorse aggiuntive sul piano amministrativo, costituiscono misure essenziali per fronteggiare gli accresciuti carichi di lavoro e per garantire la funzionalità dell’Ufficio, già a partire dai prossimi mesi.

Si confida, pertanto, che l’apprezzamento dei risultati del lavoro sin qui svolto, di cui si è offerta una sintetica rappresentazione, possa costituire occasione per l’avvio di un tavolo di confronto tecnico, in vista di adeguate soluzioni alle problematiche esposte.

Ciò garantirà la continuità ed il miglioramento di un servizio a beneficio delle autorità giudiziarie italiane, che appare sempre più essenziale ed imprescindibile.

Il membro nazionale italiano Filippo Spiezia