Il Programma Organizzativo attuato nel 2020

Come già comunicato nelle precedenti relazioni annuali, le molteplici attività del Desk italiano si svolgono nel rispetto di un programma organizzativo e gestionale (POG), adottato la prima volta nel 2016 e rinnovato nel 2018. Per le esigenze di adeguamento al nuovo regolamento di Eurojust 2018/1727, entrato in vigore il 12 dicembre 2019, è stato adottato nel corso del 2020 un nuovo ordine di servizio, con il quale sono state apportate limitate variazioni al vigente POG, al fine di dar conto degli intervenuti mutamenti normativi, con particolare riguardo all’esercizio delle funzioni, tipicamente giudiziarie, come nel caso della emissione di ordini di indagine europei, funzioni assegnate dal nuovo Regolamento al membro nazionale e da ritenersi riservate a questi ovvero ai suoi assistenti.

Nel vigente programma organizzativo si conferma, dunque, la natura di paperless office del Desk italiano, attesa l’avvenuta de-materializzazione dei suoi documenti operativi,

essendosi rivelata tale scelta anche rispettosa delle esigenze ambientali ed idonea a determinare un alleggerimento degli oneri di segreteria.

Si conferma altresì la regola della totale condivisione degli atti e delle informazioni operative che pervengono al membro nazionale. Ciò non solo agevola la funzione di coordinamento interno, ma favorisce anche la crescita professionale del personale, che può confrontarsi con le soluzioni giuridiche proposte da ciascun componente e sentirsi stimolato per il raggiungimento di standard qualitativi crescenti, in adesione al progetto organizzativo adottato.

Altro aspetto qualificante del vigente programma è l’assegnazione dei casi operativi con criteri tendenzialmente automatici e predefiniti, di guisa da assicurare la massima trasparenza interna nella gestione degli affari dell’Ufficio, con una conduzione assimilabile a quella di un ufficio requirente italiano.

Particolarmente utili si sono dimostrate le procedure di coassegnazione, che hanno consentito a questo membro nazionale di assicurare un ottimale coordinamento del Desk, specie con riguardo ai casi di maggiore rilevanza e complessità.

Positiva si sta poi confermando la creazione di aree tematiche, la cui responsabilità è stata assegnata a specifici componenti del Desk, al fine di raccogliere in modo sistematico informazioni in materia di cooperazione giudiziaria, in specifici settori di intervento, valorizzando in tal modo l’esperienza sin qui maturata. Si ricordano le singole aree tematiche in cui è organizzato l’ufficio italiano di Eurojust:

a. l’area strumenti di cooperazione giudiziaria (responsabile dr. Silvio Franz) con il compito di curare la raccolta sistematica di informazioni giuridiche e giurisprudenziali sull’applicazione degli strumenti di cooperazione giudiziaria negli Stati Membri, anche alla luce delle singole legislazioni nazionali.

b. l’area per il cybercrime ed e-evidence (responsabile dr.ssa Teresa Magno), volta ad assicurare la raccolta metodica di informazioni giuridiche e giurisprudenziali in materia di cybercrime, in ambito europeo e tenendo conto delle singole legislazioni nazionali. Nell’ambito della medesima area tematica rientra anche il progetto per la realizzazione di una connessione sicura con i Corrispondenti nazionali ed i procuratori Distrettuali e, quindi, la facilitazione dei contatti con le competenti autorità italiane. Di quest’ultimo aspetto si sta attivamente occupando anche il dr. Ingangi che ha collaborato con questo membro nazionale nella preparazione e redazione del protocollo di lavoro con la D.G.S.I.A. per lo svolgimento di video-conferenze in occasione delle riunioni di coordinamento.

c. l’area squadre investigative comuni, assegnata al M.O. GdF Marco Mosele, che sotto la costante supervisione di questo membro nazionale, fornisce supporto al Desk ed alle autorità nazionali in ambito JIT;

d. l’area terrorismo internazionale assegnata al membro nazionale, supportato dal dirigente della polizia penitenziaria dr. Sergio Orlandi, nel cui ambito avviene il funzionamento del registro antiterrorismo ed il rapporto con ECTC (Europol).

CAPITOLO III

L’operatività di Eurojust e del Desk italiano nel 2020

3.1 L’operatività di Eurojust attraverso l’analisi aggregata dei dati Nonostante la riduzione di alcune attività svolte in presenza, Eurojust ha conseguito, nel 2020, un eccellente risultato operativo complessivo, confermando la propria posizione baricentrica nello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, per le esigenze di cooperazione giudiziaria e di coordinamento delle autorità nazionali. I casi operativi trattati nel corso del 2020 danno conto, ancora una volta, di un trend crescente, in linea con quanto emerso negli anni precedenti.

3.1.1 I dati quantitativi

I dati statistici finali consegnano un aumento complessivo pari al 13% dell’operatività complessiva dell’Agenzia rispetto

ai dati del 2019, determinato da ben 4200 nuovi casi trattati (a fronte dei 3892 del 2019), e da 4599 procedure registrate negli anni precedenti, il cui sviluppo operativo ha interessato anche il 2020.

Essa si è manifestata tanto rispetto a casi bilaterali (ossia coinvolgenti le autorità giudiziarie di due soli Stati membri), quanto in

quelli multilaterali (concernenti autorità giudiziarie di tre o più Stati membri UE o di Stati terzi).

Ciò si evince dalla infografica che segue.

La natura bilaterale della procedura trattata ha richiesto il coinvolgimento di Eurojust, tenuto conto della natura transnazionale (ossia riguardante il territorio di uno o più Stati membri) delle fattispecie criminose indagate dalle autorità giudiziarie nazionali, ed in cui si sono manifestate le esigenze di cooperazione e coordinamento ai sensi dell’art. 2 comma primo del Regolamento 1727 del 2018.

I dati esposti confermano che, pur manifestandosi l’expertise tipico dell’Agenzia rispetto ai casi multilaterali – ove Eurojust è in grado di esprimere una capacità operativa unica ed esclusiva nel suo genere, in ambito europeo – essenziale è stato il suo intervento anche nei casi di natura bilaterale. In essi è stato garantito un corretto e tempestivo esercizio degli strumenti basati sul principio del mutuo riconoscimento, ed in cui, il setting operativo, si manifesta, di regola, nel rapporto tra autorità emittente ed autorità di esecuzione.

In tali procedure Eurojust ha svolto un insostituibile ruolo di mediazione tra le autorità giudiziarie dei paesi membri, operanti in contesti ordinamentali e di diritto penal-processuale non sempre armonizzati ed in cui perdura la carenza di una quadro generale di regole comuni, a livello europeo, in materia di ammissibilità della prova.

Inoltre, non va trascurato che gli stessi strumenti di cooperazione giudiziaria previsti dal diritto dell’UE contengono spesso, all’interno dei loro statuti normativi, il richiamo a principi di carattere generale, tanto in fase di emissione quanto in sede di esecuzione, come, ad es., il richiamo al principio di proporzionalità.

Ciò ha inevitabilmente determinato fasi di consultazione tra l’autorità emittente e l’autorità di esecuzione, per la cui definizione l’intervento di Eurojust è stato spesso dirimente.

In molti casi, l’esercizio delle prerogative operative dei membri nazionali e dei loro assistenti ha consentito di individuare soluzioni adeguate, in grado di tenere in bilanciamento tanto le esigenze processuali dell’autorità giudiziaria dello Stato emittente quanto quelle dello Stato di esecuzione.

In alcuni casi l’azione svolta da Eurojust in procedure di natura bilaterale è avvenuta svolgendo un ruolo di supplenza dei Punti di Contatto della Rete Giudiziaria europea. Ciò è accaduto laddove vi è stata una difficoltà di tempestiva comunicazione tra i predetti e le autorità procedenti, ovvero in casi di particolare urgenza. Specie in quest’ultimi, l’esistenza di una stabile struttura operativa in capo ad Eurojust, ha certamente reso possibile l’erogazione dei servizi necessari alle autorità procedenti, nel rispetto del principio di complementarietà con la Rete dei Punti di Contatto. In questa ottica, vi sono ancora margini di miglioramento reciproco ed il Collegio di Eurojust, d’intesa con la Rete Giudiziaria europea, ha cercato di definire nel corso del 2020, con maggior precisione, i rispettivi ambiti operativi. Inoltre, per ragioni di

trasparenza sono state di recente adottate dal Collegio delle linee guida che consentiranno di assicurare traccia dei casi propri della EJN nel sistema automatico di gestione dei dati di Eurojust.

3.1.2 La natura dei casi trattati dall’Agenzia

Approfondendo l’analisi ed andando oltre la mera dicotomia casi bilaterali/casi multilaterali, si osserva che ampio ed articolato è il panorama dei diversi settori nei quali Eurojust è intervenuta a benficio delle autorità nazionali. L’info-grafica che segue può ritenersi esplicativa delle diverse aree di intervento dell’organismo, per come sviluppatasi nel 2020, ossia:

- per la trasmissione e facilitazione di ordini di indagine europei di cui alla Direttiva n. 41 del 2014 (in Italia trasposta con il Decreto Legislativo n. 36 del 2016). Eurojust, in particolare, ha trattato nel 2020, n. 1754 nuove procedure relative ad ordini di indagine europei;

- per la trasmissione e facilitazione di rogatorie internazionali verso paesi europei esclusi dal perimetro applicativo dell’Ordine di indagine europeo (Irlanda, Dani-marca) e verso paesi terzi.

In particolare, Eurojust ha trattato 1282 rogatorie internazionali;

- per l’agevolazione e lo scambio informativo in materia di mandato

d’arresto europeo, di cui alla Decisione quadro 584 del 2020 e per l’applicazione di altri strumenti di cooperazione giudiziaria basati sul principio del mutuo riconoscimento (ai sensi dell’art. 2 comma secondo lettera b) del Regolamento 1727 del 2018). Eurojust è intervenuta, in particolare, in 541 procedure basate su MAE. Inoltre Eurojust è intervenuta in 68 procedure estradizionali verso paesi terzi;

- per la necessità di prevenire possibili conflitti di giurisdizione comunicati ad Eurojust ai sensi dell’art. 12 della Decisione Quadro GAI 948 del 2009 (Decisione trasposta in Italia, come è noto, con il Decreto Legislativo n. 29 del 2016) ovvero emersi nel contesto dell’azione di coordinamento investigativo svolta da Eurojust. Ciò è avvenuto in 117 procedure;

- per il supporto a procedure di asset recovery (per le esigenze di sequestro e confisca dei proventi di reato). Ciò è avvenuto in 99 casi.

- per la necessità di istituire squadre investigative comuni

previste dalla Decisione Quadro GAI 465 del 2002 (Decisione trasposta in Italia, come è noto, con il Decreto Legislativo n. 34 del 2016). A tali squadre Eurojust ha prestato assistenza, sia nella fase genetica, ai sensi

dell’art. 2 par. 4 lettera d) del Regolamento 1727/2018, che nelle successive procedure di finanziamento, ai sensi dell’art. 4 comma primo lettera f del medesimo. In particolare, Eurojust è intervenuta in occasione della costituzione di 74 nuove squadre investigative comuni e per il supporto a 188 squadre investigative già operanti e costituite negli anni precedenti, per un totale di 262 squadre investigative.

In tale contesto e con particolare riguardo agli strumenti di acquisizione della prova transfrontaliera, si confermano alcuni aspetti di criticità nella operatività dell’ordine di indagine europeo, con particolare riguardo alle intercettazioni di comunicazioni telematiche ed ambientali, come già segnalato in pregressi documenti di questo membro nazionale inviati alle autorità nazionali. Il tema verrà ripreso nuovamente nella presente relazione atteso il suo impatto su molte procedure operative.

Il dato complessivo esposto, indicativo di un rafforzamento del trend operativo di Eurojust, esprime una sempre maggiore fiducia che le autorità giudiziarie nazionali manifestano verso l’organismo, per la qualità dei “servizi” offerti rispetto alle esigenze della cooperazione giudiziaria e del coordinamento.

Tale esigenza si è addirittura rafforzata durante il periodo della pandemia da Covid 19, anche per la capacità di Eurojust di supportare ed agevolare lo scambio informativo tra autorità straniere utilizzando la propria piattaforma digitale.

3.1.3 Le principali forme di criminalità emerse

La crescita numerica della casistica trattata conferma, altresì, l’inequivocabile tendenza della criminalità, specie di quella organizzata, ad operare in modo transfrontaliero, rendendo sempre più necessario, sul piano dell’azione di contrasto, il ricorso a forme strutturate di

scambio informativo e coordinamento tra le autorità giudiziarie, comprese quelle di polizia giudiziaria, responsabili dei procedimenti investigativi.

In particolare, relativamente alla fattispecie di natura penale emerse nelle procedure trattate, esse hanno riguardato, in prevalenza, forme di criminalità in aree definite prioritarie (priority crimes) secondo l’European Policy Cicle, quali i casi di frode, specie di tipo informatico, i casi di riciclaggio e di traffico internazionale di droga.

L’infografica a pagina seguente dà conto delle principali forme di criminalità trattate da Eurojust:

3.1.4 Le frodi informatiche

L’aumento del numero di frodi (informatiche) rappresenta un dato costante nella operatività di Eurojust e rende particolarmente allarmante tale tipo di minaccia, divenuta diffusa e pervasiva. Dall’analisi delle procedure condotte si conferma la difficoltà investigativa nell’organizzare una risposta strutturata e tempestiva, capace di risalire la catena criminale andando oltre l’individuazione dei singoli soggetti coinvolti nella fase finale dello schema delinquenziale (mule). In tal senso, il ricorso a squadre investigative comuni si conferma lo strumento di collaborazione per eccellenza, in quanto particolarmente efficace per affrontare le diverse fasi ed articolazioni attraverso cui si sviluppa tale forma di criminalità, come verrà chiarito dalla disamina di alcuni casi specificamente trattati da Eurojust.

In tali casi si sono posti molti problemi che riguardano l’acquisizione della prova digitale, per il cui approfondimento si rinvia alla trattazione che verrà fatta nell’apposito capitolo.

Non minori sono stati, poi, i problemi di giurisdizione rispetto alle concorrenti istanze punitive che si sono affacciate sullo scenario operativo.

3.1.5 I Traffici internazionali di droga e di riciclaggio

Altre aree criminali nelle quali si registra un sensibile aumento rispetto agli anni precedenti sono quelle relative al riciclaggio, al traffico internazionale di droga ed alle varie forme di criminalità organizzata, incluse le fattispecie di partecipazione a gruppi criminali.

Tali dati sono coerenti con quelli emergenti da altre fonti europee ed internazionali, anche di polizia, che segnalano un costante incremento dei traffici internazionali di droga e dei suoi precursori, che costituiscono tra le forme di criminalità più lucrative, appannaggio quasi esclusivo delle organizzazioni criminali transnazionali.

Dalla casistica di Eurojust si conferma “l’esplosivo connubio” criminalità organizzata – tecnologie digitali derivante dall’ampio ricorso da parte del crimine organizzato al web e deep web. In via di allarmante diffusione, poi, lo sviluppo di app e sistemi di pagamanto on line, spesso attivati da account informatici aperti in paesi off shore, da cui vengono impartiti ordini per effettuare rilevanti movimentazioni di danaro ovvero in cripto-valute, dove è facile eludere le regole sul tracciamento dei fondi e rendere anonime le transazioni.

In costante aumento, nel corso del 2020, sono stati anche i casi di traffico di migranti trattati dall’Agenzia, mentre si è assistito ad una flessione dei casi di terrorismo, specie di quello jihadista, benchè nel corso del mese di dicembre 2020 vi sono state delle forme di recrudescenza con gli attacchi in Francia ed in Austria, a conferma che tale tipo di minaccia non è mai cessata nel contesto dell’UE.

I dati sinteticamente esposti emergono con tutta evidenza dalla info-grafica che sotto si riporta, che contiene anche un confronto di tipo storico della incidenza delle diverse tipologie di attività criminale nei casi operativi gestiti da Eurojust nell’ultimo triennio:

3.2 L’operatività del Desk italiano nel corso del 2020

Alla costante crescita operativa dell’Agenzia ha contribuito in modo rilevante, anche per il 2020, il Desk italiano la cui attività – in ragione dei casi complessivamente gestiti nel corso dell’anno (per effetto sia delle nuove procedure che della trattazione di quelle registrate negli anni precedenti), ha eguagliato la cifra di 1722 casi operativi.

Si tratta di un trend che si era già manifestato negli ultimi anni e che risulta rafforzato nel 2020. Nel corso di quest’ultimo, in particolare, sono state trattate 344 nuove procedure dal lato attivo e 403 dal lato passivo, per un totale di 747 nuove procedure, a fronte delle 724 del 2019. A tali casi vanno poi aggiunte le procedure già iscritte in precedenza e sviluppate anche nel corso del nuovo anno, pari a 974. L’infografica che segue è esplicativa di quanto esposto:

Si tratta di un dato sicuramente eccellente, sia se si considera l’intera serie storica a partire dal 2015, prima dell’innesto dei cambiamenti organizzativi introdotti da questo membro nazionale (con all’epoca 99 casi attivi e 248 procedure passive), sia tenendo conto delle difficili condizioni in cui si è svolta l’attività dell’Agenzia nel corso del 2020.

Il trend operativo del 2020 si conferma in aumento anche limitando l’analisi alle sole nuove procedure, essendo state trattati 344 nuovi casi dal lato attivo e 403 dal lato passivo, per un totale di 747 casi gestiti, a fronte dei 724 del 2019.

Le 1722 procedure in cui è stato impegnato l’Ufficio italiano di Eurojust nel 2020, rappresentano quasi un quinto della complessiva operatività dell’organismo per l’anno in esame (pari a 8799 casi), come si evince dalla infografica che segue:

Il dato conferma la centralità dell’Ufficio italiano nel contesto di Eurojust e l’alto livello di fiducia che le autorità giudiziarie italiane esprimono nello scambio informativo con il proprio membro nazionale e con i suoi collaboratori (magistrati assistenti ed esperti nazionali).

I risultati sopra esposti per l’anno in esame esprimono, in termini numerici, il grande sforzo operativo profuso, sostenuto da un costante impegno per le esigenze di cooperazione giudiziaria e di coordinamento di tanti colleghi.

In più occasioni e con diverse modalità è stato incoraggiato il ricorso al Desk, anche nei casi in cui poteva apparire non immediato il beneficio per le procedure trattate. Soprattutto, questo Ufficio italiano è stato in grado di offire a tanti magistrati un supporto costante ed in tempo reale, ponendosi come riferimento indefettibile per tutte le indagini a carattere transfrontaliero.

L’infografica che segue è esplicativa dei dati sopraesposti, inseriti in una valutazione comparativa con le varie rappresentanze nazionali presenti ad Eurojust nel corso del 2020.

Nel rapporto con i singoli Stati e con i rispettivi membri nazionali, si segnala il progressivo superamento delle criticità emerse con le autorità maltesi. Si è infatti registrata, con favore, la ripresa delle comunicazioni con il membro maltese, in parte certamente frutto delle iniziative di questo membro nazionale che ha sollecitato il collegio di Eurojust ai sensi dell’art. 4, comma 5 del Regolamento, al fine di ottenere un parere scritto sul ripetersi delle difficoltà riscontrate nella esecuzione delle richieste di cooperazione giudiziaria.

Si resta vigili sulla verifica delle procedure di cooperazione coinvolgenti le autorità maltesi e si invitano i colleghi tutti a segnalare eventuali perduranti criticità.

L’operatività dell’Ufficio italiano ha riguardato casi di natura bilaterale e multilaterale. L’info-grafica a fronte dà conto, anche in chiave dinamica, della composizione della casistisca trattata dall’Ufficio a seconda del numero delle autorità giudiziarie coinvolte (due o più autorità giudiziarie straniere).

In sede di analisi aggregata dei dati del 2020 vanno evidenziati anche i paesi

dell’UE verso cui maggiormente si sono manifestate le esigenze di cooperazione giudiziaria e di coordinamento, con riguardo alle procedure attive, ossia promosse nell’interesse o su richiesta delle autorità giudiziarie italiane. Ciò avvenuto specialmente nei riguardi della Germania, Romania, Bulgaria, Spagna, Belgio ed Olanda, dato che in qualche modo riflette le proiezioni transnazionali della nostra criminalità organizzata, specie di tipo mafioso.

Per un maggiore dettaglio informativo si rinvia alla info-grafica che segue:

È interessante anche analizzare quali sono le autorità giudiziarie italiane che, su base nazionale, si sono rivolte all’ufficio italiano chiedendo il supporto di Eurojust.

Le procure distrettuali di Milano, Roma e Reggio Calabria sono quelle che maggiormente si sono interfacciate con l’Agenzia.

In generale, è certamente alto e diffuso il livello di mutua fiducia che si è innestato con le autorità italiane, che condividono con il membro nazionale le informazioni relative alle indagini più significative che valicano i confini nazionali.

Va aggiunto che in numerose occasioni anche le autorità con funzioni giudicanti hanno chiesto ed ottenuto assistenza, specie per la facilitazione delle procedure di cooperazione giudiziaria volte alla esecuzione di videoconferenze.

L’info-grafica sopra esposta è illustrativa dei flussi di lavoro con le singole autorità giudiziarie italiane nel corso del 2020.

Nelle relazioni con le proprie autorità nazionali, l’ufficio italiano di Eurojust ha mantenuto ottimi rapporti con tutti i corrispondenti nazionali, ed in special modo con la Direzione Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo, che svolge le funzioni di Corrispondente Nazionale di Eurojust anche in materia di terrorismo, oltre che fungere da Punto di Contatto della Rete Giudiziaria Europea.

In considerazione del ruolo centrale sul piano del coordinamento nazionale, la DNAA rappresenta un’interfaccia fondamentale di Eurojust, poiché le reciproche relazioni di interscambio potenziano e rendono più efficaci, sul piano interno e quello internazionale, le funzioni di agevolazione e rafforzamento del coordinamento di indagini per reati di criminalità organizzata transnazionale e di terrorismo internazionale. La comunicazione con la DNAA è

In considerazione del ruolo centrale sul piano del coordinamento nazionale, la DNAA rappresenta un’interfaccia fondamentale di Eurojust, poiché le reciproche relazioni di interscambio potenziano e rendono più efficaci, sul piano interno e quello internazionale, le funzioni di agevolazione e rafforzamento del coordinamento di indagini per reati di criminalità organizzata transnazionale e di terrorismo internazionale. La comunicazione con la DNAA è