9.1. Definizione e riconoscimento della legittimità
Il debito fuori bilancio è un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di danaro che grava sull’ente pubblico, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti interessati : esso consiste, dunque, in un’obbligazione perfezionatasi nell'ordinamento civilistico indipendentemente da una specifica previsione di bilancio, in violazione pertanto delle norme che disciplinano il procedimento di spesa, e che sussiste pur in assenza di specifico impegno contabile (Corte dei Conti - Sezione Centrale del 18 gennaio 2016 n. 22).
Ai sensi dell’art. 191 TUEL: (1) Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153 , comma 5 (…) 4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194 comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.
L’ente locale, ai sensi dell’art. 194 del T.U.E.L., riconosce la legittimità dei debiti fuori bilancio, contestualmente alla delibera consiliare di salvaguardia degli equilibri di bilancio o con diversa periodicità stabilita dal regolamento di contabilità (art. 152 Regolamento di contabilità).
Affinchè diventi debito dell'ente, il Consiglio deve riconoscere legittimità: In assenza di riconoscimento il rapporto obbligatorio intercorre tra il fornitore e chi ha consentito la fornitura (dipendente, funzionario, amministratore)
In presenza di tutti i presupposti disciplinati dalla norma, susssiste l’obbligo da parte degli enti locali di adottare con tempestività i provvedimenti di riconoscimento dei debiti fuori bilancio: la tempestività è necessaria per evitare la formazione di ulteriori oneri a carico dell'ente (es. interessi), da cui potrebbe derivare responsabilità per funzionari ed amministratori.
Dai debiti fuori bilancio vanno distinte le cosiddette “passività pregresse”. Un esempio può essere quello del conguaglio per la fornitura di energia elettrica: il conguaglio diventa esigibile unicamente al momento in cui viene emessa la fattura, pur riferendosi ad un
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41 periodo precedente, quindi la situazione va affrontata non mediante il riconoscimento di un debito fuori bilancio, ma con le ordinarie soluzioni di cui all’art. 191 TUEL (quindi con un’integrazione dell’impegno di spesa, ove possibile, oppure con una variazione di bilancio).
Le passività pregresse si pongono, pur nell’insufficienza delle risorse, in una regolare procedura di spesa.
9.2. I debiti fuori bilancio ed il Revisore.
Ai sensi dell’ art. 239 del TUEL, recante titolo “FUNZIONI DELL’ORGANO DI REVISIONE”, rientra nelle funzioni del revisore il rilascio di pareri, con le modalità stabilite dal regolamento, in materia di: […] 6) proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni;
Il parere dell’organo di revisione sulle proposte di riconoscimento di legittimità di debito fuori bilancio è obbligatorio. Nei pareri (che l'organo di revisione deve quindi esprimere obbligatoriamente) sono suggerite all'organo consiliare le eventuali misure necessarie.
L'organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall'organo di revisione.
9.3. Le tipologie di debiti fuori bilancio
Ai sensi dell’art. 194 TUEL, , Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
a) sentenze esecutive
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali
d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3
dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
L’elenco è assolutamente tassativo.
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42 Nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva il significato del provvedimento del Consiglio non è quello di riconoscere una legittimità del debito che già esiste, ma di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso (mentre per le altre fattispecie previste dall’art.194 la giuridica esistenza coincide con la data della delibera di riconoscimento).
Il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione.
Il termine sentenze esecutive si intende in senso lato: tutti i provvedimenti giudiziari esecutivi, tra cui anche i decreti ingiuntivi (Sez. E.Romagna 242/13).
Nel caso di cui alla lettera c), la ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, riguarda unicamente società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali .
Va sottolineato che:
-NON esiste un obbligo di ricapitalizzazione da parte dell’Ente Locale
-NON sono riconoscibili debiti di società non costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
-NON può essere data un’ interpretazione estensiva del termine ricapitalizzazione.
Nel caso di cui alla lett. e) ( acquisizione di beni e servizi in biolazione degli obblighi di cui all’art. 191 TUEL) è cecessario accertamento della sussistenza di due elementi:
1. L’utilità pubblica nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni, che deve essere valutata in relazione alla realizzazione di vantaggi economici corrispondenti agli interessi istituzionali dell’Ente. L'utilità è sempre riconosciuta per le spese specificatamente previste per legge;
2. Dell'arricchimento senza giusta causa: l’arricchimento corrisponde alla diminuzione patrimoniale sofferta, senza giusta causa dal soggetto privato e terzo e va indennizzato nei limiti dell’arricchimento conseguito dall’Ente. L'arricchimento non deve essere inteso necessariamente come accrescimento patrimoniale, potendo questo consistere anche in un risparmio di spesa. Utilità ed Arricchimento devono coesistere e devono essere motivatamente e dettagliatamente attestata nel parere tecnico-amministrativo sulla proposta di deliberazione.
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43 In caso di acquisizione beni e servizi in violazione dell’art. 194, il rapporto obbligatorio intercorre tra il fornitore e l’amministratore, il funzionario o il dipendente che ha consentito alla fornitura. Il creditore non ha garanzia patrimoniale della PA ma solo del soggetto che ha indebitamente ordinato la spesa (TAR Marche 749/2013).
9.4. I debiti fuori bilancio e le transazioni
Tra le ipotesi tassativamente elencate dall’art. 194 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, non sono previsti gli accordi transattivi (art 1965 cc) .
“La transazione è il contratto col quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine a una lite già incominciata o prevengono una lite che può sorgere tra loro. Con le reciproche concessioni si possono creare, modificare o estinguere anche rapporti diversi da quello che ha formato oggetto della pretesa e della contestazione delle parti”.
I pareri della Corte dei conti (n. 80/2017 della sezione regionale di controllo della Puglia e n.
181/2017 della sezione regionale di controllo per la Lombardia) consentono di delineare
«punti fermi» sulle transazioni.
A differenza dei debiti fuori bilancio gli accordi transattivi presuppongono, invece, la decisione dell'ente di pervenire a un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell'obbligazione quanto i tempi per l'adempimento. Ne deriva che l'ente locale, in questi casi, si trova nelle condizioni (e ha l'obbligo) di attivare le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e pagamento) previste dall'articolo 191 del Tuel e di correlare a esse l'assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi transattivi.