I L DISEGNO DI LEGGE GOVERNATIVO DEL NOVEMBRE

Alle ultime battute della stesura del presente contributo, il governo ha infine presentato alle Camere un disegno di legge recante l’individuazione delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane413, dando così finalmente avvio al processo di attuazione del disposto costituzionale in tema di rafforzamento delle potestà locali.

Lungi dall’esaminare dettagliatamente il provvedimento, alla cui esegesi ancora non si applica la dottrina, se ne darà qui breve conto nelle linee essenziali, tenuto nella dovuta considerazione il contesto istituzionale (in verità assai litigioso) in cui vede la luce.

Il provvedimento, oltre ad individuare le funzioni anzidette, conferisce deleghe al Governo per il trasferimento delle stesse, per l’attuazione del progetto normativo riguardante la cd. Carta delle autonomie locali, per la razionalizzazione strutturale dell’ente provincia nonché delle Prefetture come uffici del Governo.

Ampia attenzione è poi riservata al riordino e soppressione di organismi decentrati come le comunità montane e isolane, i difensori civici, le circoscrizioni di decentramento comunale, ed i consorzi di enti locali.

Sulla stessa linea si colloca anche la previsione di forme di incentivo per la gestione associata delle funzioni amministrative da parte dei comuni, con profili di obbligatorietà per i comuni al di sotto del requisito dimensionale dei 3000 abitanti e per funzioni fondamentali determinate.

In particolare, quanto all’individuazione delle funzioni fondamentali, il governo – all’atto della loro individuazione – chiarisce come a comuni, province e città metropolitane competa la potestà di esercizio delle stesse, nonché la predisposizione delle sequenze organizzative necessarie al loro espletamento, e non perde l’occasione di specificare, all’articolo 5 del disegno, che esse «sono disciplinate dalla legge

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statale o dalla legge regionale, secondo il riparto della competenza per materia di cui all’articolo 117, commi secondo, terzo e quarto della Costituzione».

Ancora più nel dettaglio, si può osservare come negli articoli 2 e 3 (relativi alle funzioni di comuni e province), sia possibile osservare – oltre ad una quasi totale sovrapponibilità strutturale e lessicale – la compresenza di due nuclei di funzioni: il primo riguardante, in linea astratta, la gestione delle funzioni stesse, il secondo recante invece il novero effettivo delle materie di empirica spettanza locale.

E così, si legge all’art. 2 che:

«Ferma restando la programmazione regionale, sono funzioni fondamentali dei Comuni:

a) la normazione sulla organizzazione e lo svolgimento delle funzioni; b) la programmazione e la pianificazione delle funzioni spettanti;

c) l’organizzazione generale dell’amministrazione e la gestione del personale; d) il controllo interno;

e) la gestione finanziaria e contabile;

f) la vigilanza ed il controllo nelle aree funzionali di competenza;

g) l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale; h) il coordinamento delle attività commerciali e dei pubblici esercizi, in coerenza con la programmazione regionale;

i) la realizzazione di processi di semplificazione amministrativa nell’accesso alla pubblica amministrazione ai fini della localizzazione e realizzazione di attività produttive;

j) le funzioni in materia di edilizia, compresa la vigilanza e il controllo territoriale di base;

k) la partecipazione alla pianificazione urbanistica, anche con riferimento agli interventi di recupero del territorio;

l) l’attuazione, in ambito comunale, delle attività di protezione civile inerenti alla previsione, alla prevenzione, alla pianificazione di emergenza e al coordinamento dei primi soccorsi;

m) la costruzione, la classificazione, la gestione e la manutenzione delle strade comunali e la regolazione della circolazione stradale urbana e rurale e dell’uso delle aree di pertinenza dell’ente;

n) la pianificazione dei trasporti e dei bacini di traffico e la programmazione dei servizi di trasporto pubblico comunale, nonché le funzioni di autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato in ambito comunale, in coerenza con la programmazione provinciale;

o) la progettazione e la gestione del sistema locale dei servizi sociali, l’erogazione ai cittadini delle relative prestazioni, nell’ottica di quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;

p) l’edilizia scolastica, l’organizzazione e la gestione dei servizi scolastici, compresi gli asili nido, fino alla istruzione secondaria di primo grado;

q) la gestione e la conservazione di teatri, musei, pinacoteche, raccolte di beni storici artistici e bibliografici pubblici di interesse comunale e di archivi comunali;

r) l’attuazione delle misure relative alla sicurezza urbana e delle misure disposte dall’autorità sanitaria locale;

s) l’accertamento, per quanto di competenza, degli illeciti amministrativi e l’irrogazione delle relative sanzioni;

t) l’organizzazione delle strutture e dei servizi di polizia municipale e l’espletamento dei relativi compiti di polizia amministrativa e stradale, inerenti ai settori di competenza comunale, nonché di quelli relativi ai tributi di competenza comunale; u) la tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e i compiti in materia di servizi anagrafici»414.

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Analogamente, per le province si dispone che:

«Ferma restando la programmazione regionale, le funzioni fondamentali delle Province sono: a) la normazione sull’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni;

b) la pianificazione e la programmazione delle funzioni spettanti;

c) l’organizzazione generale dell’amministrazione e la gestione del personale; d) la gestione finanziaria e contabile;

e) il controllo interno;

f) l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito sovracomunale; g) la vigilanza ed il controllo nelle aree funzionali di competenza e la polizia locale; h) l’assistenza tecnico-amministrativa ai Comuni ed alle forme associative;

Meno lineare appare invece la disposizione di cui all’art. 4 del disegno, dove il legislatore prevede una non comprensibile coincidenza tra le funzioni della città metropolitana e quelle della provincia415.

Quanto poi alla gestione associata delle funzioni fondamentali dei comuni, è evidente il favore del legislatore per questa forma operativa, al punto che all’art. 8, dopo aver contemplato la astratta possibilità che i comuni medesimi espletino le proprie competenze in forma associata, il provvedimento rende tale esercizio obbligatorio per determinate funzioni e per determinati comuni.

«Le funzioni fondamentali dei Comuni, previste dall’articolo 2, comma 1, lettere g), j), k), l), m), n), o), p), r), s), t) e u), sono obbligatoriamente esercitate in forma associata da parte dei Comuni con popolazione fino a 3000 abitanti. Le funzioni fondamentali di cui al primo periodo possono essere esercitate in forma associata dagli altri Comuni».

i) la pianificazione territoriale provinciale di coordinamento;

j) la gestione integrata degli interventi di difesa del suolo;

k) l’attività di previsione, la prevenzione e la pianificazione d’emergenza in materia di protezione civile; la prevenzione di incidenti connessi ad attività industriali; l’attuazione di piani di risanamento delle aree ad elevato rischio ambientale;

l) funzioni di competenza in materia di tutela e valorizzazione dell’ambiente, ivi compresi i controlli sugli scarichi delle acque reflue e sulle emissioni atmosferiche ed elettromagnetiche; la programmazione e l’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, nonché le relative funzioni di autorizzazione e controllo;

m) la tutela e la gestione, per gli aspetti di competenza, del patrimonio ittico e venatorio;

n) la pianificazione dei trasporti e dei bacini di traffico e la programmazione dei servizi di trasporto pubblico locale, nonché le funzioni di autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato in ambito provinciale, in coerenza con la programmazione regionale;

o) la costruzione, la classificazione, la gestione e la manutenzione delle strade provinciali e la regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

p) la programmazione, l’organizzazione e la gestione dei servizi scolastici, compresa l’edilizia scolastica, relativi all’istruzione secondaria di secondo grado;

q) la programmazione, l’organizzazione e la gestione dei servizi per il lavoro, ivi comprese le politiche per l’impiego;

r) la programmazione, l’organizzazione e la gestione delle attività di formazione professionale in ambito provinciale, compatibilmente con la legislazione regionale;

s) la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico del territorio provinciale». Dove peraltro è già possibile prevedere che l’esclusione preventiva di quanto eventualmente stabilito dalla programmazione regionale («ferma restando la programmazione regionale») darà luogo ad un certo contenzioso

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«Le funzioni fondamentali delle città metropolitane sono: a) le funzioni delle province di cui all’articolo 3»

Subito dopo, inoltre, viene chiarito un altro punto cardine del provvedimento, e cioè la razionalizzazione delle forme associative cui è possibile fare ricorso, che vengono ridotte – fatto salvo quanto eventualmente previsto dalle legislazioni regionali – alla convenzione, all’unione di comuni, ed all’accordo di programma416, con la precisazione ulteriore che ad un singolo comune è possibile aderire ad una sola unione.

Un’ultima osservazione merita infine il disposto di cui all’art. 10 del disegno di legge, dove si disciplina il meccanismo dal punto di vista fiscale prevedendo – dopo aver ordinato al legislatore nazione e regionale di trasferire le funzioni unitamente alle relative risorse finanziarie – che «la decorrenza dell’esercizio delle funzioni fondamentali è subordinata all’effettivo trasferimento di risorse strumentali all’esercizio delle medesime».

Non è difficile scorgere in quest’ultima disposizione profili critici di non trascurabile rilevanza, suscettibili di dare luogo a un contenzioso istituzionale dal peso si direbbe preoccupante.

Il principio ispiratore della riforma sembrerebbe dunque, anche in questo caso, quello stesso che aveva animato le leggi Bassanini e poi il legislatore costituzionale del 2001, e cioè il potenziamento delle potestà locali, lo snellimento degli apparati pubblici e la semplificazione delle rispettive procedure di intervento.

Sarebbe ancora prematuro, data la condizione ancora embrionale dell’intero procedimento, dare dei giudizi sulla qualità di questa delega; l’unica previsione assolutamente attendibile, tuttavia, è che il testo appena descritto, alla chiusura di vecchi contenziosi, ne aprirà senz’altro dei nuovi.

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2.4. IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ NELLA DISTRIBUZIONE DELLA POTESTÀ