I L NUOVO ARTICOLO 119: UN ’ OCCASIONE MANCATA PER LA FINANZA LOCALE

3.1. IL DETTATO COSTITUZIONALE ORIGINARIO E L’EVOLUZIONE DELLE ISTANZE FEDERALISTE

Come si è già avuto ampiamente modo di sottolineare, con la riforma del 2001 l’assetto repubblicano ha subito uno straordinario cambiamento rispetto al precedente sistema, peraltro già anticipato dalla ‘riforma Bassanini’ degli anni novanta in tema di semplificazione amministrativa e nuovo protagonismo degli enti locali.

L'introduzione del principio di sussidiarietà nell'articolo 118 della Costituzione, resi equi ordinati gli enti locali rispetto alle istituzioni superiori, ha eliminato istituti ormai inadeguati rispetto al nuovo assetto istituzionale paritario, come ad esempio il Commissario di Governo, con ciò determinando un apparato, almeno ‘sulla carta’, decisamente più decentrato del precedente.

Affinché gli enti locali siano davvero in grado di esercitare le nuove funzioni loro conferite è stata però necessaria una nuova idea di autonomia finanziaria, la quale tuttavia a livello sostanziale esibisce ancora diverse pesanti lacune.

La mancanza di decreti attuativi dell'art. 119 Cost.471, denunciata in più occasioni nei primi anni successivi all’approvazione della riforma, ha determinato una situazione paradossalmente definita come ‘federalismo monco’472: ai poteri e funzioni delegate non fa riscontro la delega di un’autonomia fiscale che sia in grado sostenere tali conferimenti.

Se è dunque vero che ogni ordinamento giuridico trae la sua ragion d’essere dalla realtà socio economica e politica del contesto di riferimento, non può escludersi che un sistema fiscale accentrato come quello del precedente articolo 119 era perfettamente coerente rispetto alla situazione del 1948, ma oggi una tale corrispondenza non è assolutamente più sostenuta dai dati di fatto.

471

Si vedano le sent. n. 37 del 20 gennaio 2004 , annotata da M. BARBERO, Dalla Corte costituzionale un ‘vademecum’ per l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, su www.giurcost.it, e le n. 296 e 297 del 22 settembre 2003 della Corte Costituzionale

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Così M. BERTOLISSI, Una riflessione sul federalismo fiscale, in ANTONINI Verso un nuovo federalismo fiscale, Milano, 2005, p. 138

Il sistema precedente, infatti, trovava la propria giustificazione nelle condizioni che si davano all’indomani della realizzata unità d’Italia, ed era motivato dall’esistenza di un centro politico necessariamente sovraccarico di istanze di unitarietà ed uniformità amministrativa. L’imperativo assoluto dunque, rispetto a quella situazione, era per forza di cose, e giustamente, uniformare473.

L'impostazione sabauda, sostanzialmente confermata (sebbene per esigenze diverse) dalla politica fascista, accentratrice e dirigista, iniziò appena a scricchiolare con l'introduzione del titolo V della Costituzione repubblicana e la creazione delle regioni, una svolta già auspicata anni prima da molti insigni maestri politici della prima metà del secolo474, e tuttavia assolutamente insufficiente a scalfire il primato assoluto dello stato centrale475.

Tutto ciò, senza dimenticare un altro aspetto fondamentale del testo costituzionale (peraltro ancora presente, ed a ragion veduta, anche dopo la riforma del 2001): lo squilibrio funzionale ed operativo tra regioni ed enti locali (id est province e comuni), si pensi solo alla potestà legislativa, alla conseguente possibilità di adire in giudizio diretto la Corte costituzionale per la tutela delle proprie prerogative o ancora, ed è questo appunto ad occupare il discorso che qui si conduce, alla vastissima gamma di risorse economiche proprie e decentrare.

Ebbene, il vecchio testo dell’articolo 119476 conferiva alla legge il compito di definire i connotati essenziali del sistema fiscale e tributario regionale, in linea con la riserva assoluta di legge istituita dall'articolo 23 della Carta in materia di imposizione fiscale477.

473

Per queste disamine vedi R. BIN, Diritto Regionale, Bologna, 2004, p. 10

474

Vedi, tra i tanti, L. STURZO, La Regione, Milano, 1949, p. 322

475

Ancora M. BERTOLISSI, Op. cit ., p. 137

476

«Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province, e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote dei tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio o patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica»

477

D’altra parte il legislatore, fino agli anni settanta, non diede grande prova di sé dato che il panorama legislativo in materia tributaria appariva tutt’altro che coordinato, al punto tale «da dover essere considerato obiettivamente inapplicabile»478.

L'attuazione combinata della legge delega e dell'art. 119 Cost. con la cd. legge finanziaria regionale n. 281 del 16 maggio 1970 non portò tuttavia ai risultati sperati, a causa di un’impronta fortemente statalista che pregiudicava gravemente l’obiettivo di una finanza regionale finalmente autonoma479.

Nonostante dunque le prime norme devolutive degli anni settanta, in materia tributaria, per regioni ed enti locali permaneva ancora una soggezione pressoché totale alla legge statale.

Si pensi, per esempio, all’argomento dei tributi propri, la cui istituzione era affidata costituzionalmente alla legge regionale, ma che nella pratica erano già stabiliti in modo preciso e dettagliato dalle leggi statali, perfino le aliquote oscillavano in una forchetta stabilita a livello nazionale che non concedeva nulla alla discrezione dell'organismo destinatario del prelievo, cioè la regione.

Completamente vincolata era poi la finanza locale, integralmente dipendente dal bilancio dello stato per l’ordinario svolgimento delle proprie funzioni.

A questo punto, a seguito dei radicali rivolgimenti politico sociali dei primi anni novanta e della conseguente entrata in scena del complesso legislativo sulla riforma amministrativa, e di cui si è già avuto modo di dire480, venne finalmente concessa alle regioni, almeno, l'organizzazione dell'esercizio delle funzioni amministrative locali facenti capo a comuni e province attribuendo loro un ruolo d’indirizzo, coordinamento e programmazione delle attività amministrative riferite al proprio territorio di riferimento.

478

Questa la definizione di C. COSCIANI, Stato dei lavori della commissione per lo studio della riforma tributaria, Milano, 1964, p. 29

479

Ancora A. MORRONE, Il sistema finanziario e tributario della Repubblica. I principi costituzionali, Op. cit., p. 84-85

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