I poteri autorizzativi, ispettivi e sanzionatori

L’attività di vigilanza della CONSOB si sostanzia anche nell’adozione di un numero illimitato di provvedimenti che potremo definire “a contenuto puntuale” con cui condiziona, in modo positivo o negativo, le scelte dei loro destinatari ed il cui tenore può essere anticipato anche tramite le comunicazioni. In tutte le parti del TUF possiamo ritrovare prescrizioni che interessano singoli soggetti e che si sviluppano lungo tutto l’arco di vita delle imprese e delle operazioni disciplinate. Ad esempio CONSOB abilita all’esercizio di attività, verifica il rispetto delle disposizioni legislative e regolamentari poste per ordinarle, interviene correttivamente in caso di deviazione, sospende le iniziative del vigilato, revoca o modifica le proprie autorizzazioni, sanziona chi abbia trasgredito la disciplina posta. Gli articoli 73 e 74 del TUF danno alla CONSOB un’ampia possibilità di incidere con atti puntuali sull’autonomia dei soggetti controllati con provvedimenti contenenti abilitazioni, ammissioni, accertamenti o

divieti260. L’art. 64 del TUF prevede varie forme di incidenza privatistica nel

259 Ibidem, pag. 2.

104

caso in cui la Commissione rilevi una trasgressione della normativa. A tal fine può chiedere alla società di gestione la sospensione o l’esclusione dalle

negoziazioni di strumenti finanziari e degli operatori dalle negoziazioni²⁶¹;

delibera l’attribuzione della qualifica di mercato regolamentato262; revoca

l’autorizzazione alla società di mercato in caso di accertamento di gravi

irregolarità²⁶³. Può disporre che il gestore le comunichi anche con cadenza

“1. Le società di gestione sono soggette alla vigilanza della CONSOB, che a tal fine si avvale dei poteri previsti dagli articoli 74, comma 2, e 187-octies.

2. La CONSOB iscrive le società di gestione in un albo…” Art. 74 “Vigilanza sui mercati”

“1. La CONSOB vigila sui mercati regolamentati al fine di assicurare la trasparenza, l'ordinato svolgimento delle negoziazioni e la tutela degli investitori e può adottare ogni misura per garantire il rispetto degli obblighi previsti dal presente Capo...

1-bis. La CONSOB vigila sul rispetto delle disposizioni del regolamento del mercato, relative agli strumenti finanziari di cui all'articolo 64, comma 1-ter, da parte della società di gestione… 3. In caso di necessità e urgenza, la CONSOB adotta, per le finalità indicate al comma 1, i

provvedimenti necessari, anche sostituendosi alla società di gestione.

4. I provvedimenti previsti dal comma 3 possono essere adottati dal Presidente della CONSOB o da chi lo sostituisce in caso di sua assenza o impedimento. Essi sono immediatamente esecutivi e sono sottoposti all'approvazione della Commissione che delibera nel termine di cinque giorni; i provvedimenti perdono efficacia se non approvati entro tale termine.”

261 Ibidem, art. 64, comma 1 bis, lettera c.

“c) dispone l'ammissione, l'esclusione e la sospensione degli strumenti finanziari dalla quotazione e dalle negoziazioni e degli operatori dalle negoziazioni e comunica immediatamente le proprie decisioni alla CONSOB; l'esecuzione delle decisioni di ammissione alle negoziazioni di azioni ordinarie, di obbligazioni e di altri strumenti finanziari emessi da soggetti diversi dagli Stati membri dell’Unione europea, dalle banche comunitarie e dalle società con azioni quotate in un mercato regolamentato nonché delle decisioni di esclusione di azioni dalle negoziazioni è sospesa finché non sia decorso il termine indicato al comma 1-bis, lettera a); tale sospensione non si applica nel caso di ammissione alle negoziazioni di strumenti finanziari ammessi in regime di esenzione dall’obbligo di pubblicare il prospetto nonché per l’ammissione di lotti supplementari di azioni già ammesse alle negoziazioni;”

262 Ibidem, art. 67, comma 1.

105

periodica, dati, notizie, atti e documenti e disporre ispezioni od ordinare

l’esibizione di documenti264. Inoltre la Commissione approva preventivamente il

prospetto informativo²⁶⁵, può ordinare in via cautelare la sospensione di offerta

al pubblico di strumenti finanziari se sussiste il sospetto di una violazione della relativa disciplina e, in caso di accertamento positivo, può vietarne la stessa

offerta²⁶⁶, così come può imporre la sospensione, temporanea o definitiva,

dell’utilizzazione di messaggi pubblicitari scorretti²⁶⁷. Un particolare rilievo

hanno i poteri della Commissione in caso di offerta pubblica d’acquisto (OPA) regolamentati dall’art. 102 del TUF. La vigilanza si sostanzia nell’adozione di provvedimenti di carattere autorizzatorio o inibitorio; l’autorità può disporre che le operazioni di acquisto e scambio relative a obbligazioni o titoli di debito siano

rette dalla disciplina della sollecitazione all’investimento268; può ancora

determinare con provvedimento motivato il corrispettivo da riconoscere agli

oblati in caso di OPA obbligatoria269; infine può esentare dall’obbligo di offerta

pubblica nei casi previsti dalle norme²⁷⁰. Riguardo alla potestà autorizzatoria

occorre ribadire che tale potere si estende anche al controllo sull’esercizio di attività di gestione accentrata degli strumenti finanziari ed alla vigilanza sulla iscrizione e sulle relative variazioni di dati negli albi dei promotori e delle società di revisione. Il TAR del Lazio, Sede di Roma, nella sua pronuncia sul caso Pirelli – Olimpia, sent. n. 3070 del 2002, Sez. I, ha precisato che: “le prescrizioni con la quale la CONSOB, in sede di autorizzazione alla pubblicazione del prospetto, dispone o esclude l’integrazione o la modifica del prospetto medesimo, imponendo, in caso di discordanza e quale condizione per l’autorizzazione, l'inserimento della propria qualificazione di rapporti, fatti, atti e

264 Ibidem, art. 74, comma 2. 265 Ibidem, art. 94 bis. 266 Ibidem, art. 99.

267 Ibidem, art. 101, comma 4. 268 Ibidem, art. 102, comma 4 bis. 269 Ibidem, art. 106, comma 3 lettere c, d. 270 Ibidem, art. 106, comma 6.

106

comportamenti degli emittenti in relazione alla disciplina del mercato e dei rapporti societari, hanno una funzione di orientamento del mercato che non si esaurisce nella fase della sollecitazione e della quotazione dei titoli, ma è destinata a proiettarsi nel futuro… Tenuto conto che la trasparenza è in funzione della garanzia della parità delle armi tra i soggetti del mercato, la qualificazione, fatta dalla CONSOB nell’esercizio dei poteri di vigilanza, di fatti e rapporti che accadono e si instaurano sul mercato… trascende il concreto e l’occasionale per costituire una regola alla quale la stessa CONSOB si deve attenere e nella quale possono riporre affidamento sia gli operatori strettamente interessati sia tutti gli

altri soggetti del mercato”271. La vigilanza ispettiva è regolata dall’art. 10 del

TUF che riconosce tanto alla Banca d’Italia quanto alla CONSOB il potere di effettuare ispezioni e richiedere l’esibizione di documenti per le materie di

rispettiva competenza²⁷² nonché è possibile disporre ispezioni verso le società di

271 TAR Lazio, sede di Roma, Sez. I, sent. n. 3070 del 27 Febbraio 2002. 272 TUF, art. 10.

1. La Banca d'Italia e la CONSOB possono, nell’ambito delle rispettive competenze e in armonia con le disposizioni comunitarie, effettuare ispezioni e richiedere l'esibizione dei documenti e il compimento degli atti ritenuti necessari presso i soggetti abilitati.

1-bis. La CONSOB può richiedere al soggetto incaricato della revisione legale dei conti di procedere a verifiche ispettive. Le relative spese, la cui congruità è valutata dalla CONSOB, sono poste a carico del soggetto ispezionato.

1-ter. La Banca d'Italia e la CONSOB possono effettuare ispezioni, richiedere l'esibizione dei documenti e il compimento degli atti ritenuti necessari anche presso coloro ai quali i soggetti abilitati abbiano esternalizzato funzioni aziendali essenziali o importanti e al loro personale. 2. Ciascuna autorità comunica le ispezioni disposte all'altra autorità, la quale può chiedere

accertamenti su profili di propria competenza.

3. La Banca d'Italia e la CONSOB possono chiedere alle autorità competenti di uno Stato comunitario di effettuare accertamenti presso succursali di Sim, di Sgr e di banche stabilite sul territorio di detto Stato ovvero concordare altre modalità per le verifiche.

4. Le autorità competenti di uno Stato comunitario, dopo aver informato la Banca d'Italia e la CONSOB, possono ispezionare, anche tramite loro incaricati, le succursali di imprese di investimento, di banche comunitarie e di società di gestione UE e di GEFIA UE dalle stesse autorizzate, stabilite nel territorio della Repubblica. Se le autorità di uno Stato comunitario lo

107

gestione dei mercati, sulla trasparenza delle negoziazioni, sulla trasparenza e la correttezza degli intermediari e dei promotori finanziari. Ma la legge n. 62 del 2005 recependo la direttiva n. 2003/6/CE sugli abusi di mercato, introducendo l’art. 187 – octies nel TUF ha completato l’attività ispettiva della CONSOB; in particolare al comma 3 si legge: “La CONSOB può nei confronti di chiunque possa essere informato sui fatti: a) richiedere notizie, dati o documenti sotto qualsiasi forma stabilendo il termine per la relativa comunicazione; b) richiedere le registrazioni telefoniche esistenti stabilendo il termine per la relativa comunicazione; c) procedere ad audizione personale; d) procedere al sequestro dei beni che possono formare oggetto di confisca ai sensi dell'articolo 187-sexies 929; e) procedere ad ispezioni; f) procedere a perquisizioni nei modi previsti dall'articolo 33 del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e dall'articolo 52 del Decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre

1972, n. 633”273. Il comma 4 assegna alla CONSOB il potere di acquisire

informazioni utili per le sue indagini anche avvalendosi della collaborazione delle pubbliche amministrazioni, richiedendo la comunicazione di dati ed informazioni, anche in deroga alle disposizioni sulla privacy, oppure connettendosi telematicamente ai dati contenuti nelle diverse banche dati. Prima di passare ai poteri sanzionatori occorre precisare che gran parte della materia è stata depenalizzata nel corso del tempo fino alle disposizioni del decreto legislativo n. 72 del 12/05/2015; la CONSOB ha il potere di adire il giudice per

richiedono, la Banca d'Italia e la CONSOB, nell'ambito delle rispettive competenze, procedono direttamente agli accertamenti ovvero concordano altre modalità per le verifiche.

5. La Banca d'Italia e la CONSOB possono concordare, nell’ambito delle rispettive competenze, con le autorità competenti degli Stati extracomunitari modalità per l'ispezione di succursali di imprese di investimento e di banche insediate nei rispettivi territori.

273 Si tratta di poteri (quasi) – giudiziari, con cui la CONSOB, una volta autorizzata dal Procuratore della Repubblica (comma 5) si comporta come un vero e proprio P.M., per cui deve rispettare anche gli articoli del c.p.p. riguardanti le indagini come gli articoli 199, 200, 201, 202, 203 (comma 7) e può avvalersi della Guardia di Finanza “che esegue gli accertamenti richiesti agendo con i poteri di indagine ad essa attribuiti ai fini dell'accertamento dell'imposta sul valore aggiunto e delle imposte sui redditi” (comma 12).

108

gravi trasgressioni della normativa; sia pure dopo un tormentato percorso tra innovazioni normative e sentenze della Corte Costituzionale si è fissato il principio che per opporsi ad un provvedimento sanzionatorio della CONSOB si deve ricorrere al giudice d’appello, cioè alla magistratura ordinaria e non a quella

amministrativa274. Già le Sezioni Unite della Cassazione in sede civile nella

sentenza n. 1235 del 23 gennaio 2004²⁷⁵ ribadivano che “la competenza

giurisdizionale a conoscere delle opposizioni alle sanzioni inflitte dalla CONSOB ai promotori finanziari spetta, ai sensi dell’art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998 n. 58, all’autorità giudiziaria ordinaria, stante la natura vincolata

274 TUF, art. 187 septies comma 4:

“Avverso il provvedimento che applica la sanzione è ammesso ricorso alla corte d'appello nella cui circoscrizione è la sede legale o la residenza dell'opponente. Se l'opponente non ha la sede legale o la residenza nello Stato, è competente la corte d'appello del luogo in cui è stata commessa la violazione. Quando tali criteri non risultano applicabili, è competente la corte d'appello di Roma. Il ricorso è notificato, a pena di decadenza, all'Autorità che ha emesso il provvedimento nel termine di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento impugnato, ovvero sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero, ed è depositato in cancelleria, unitamente ai documenti offerti in comunicazione, nel termine perentorio di trenta giorni dalla notifica”

Comma dapprima abrogato dall’art. 4 dell’Allegato 4 del d.lgs. n. 104 del 2.7.2010 (l’art. 133, comma 1, lett. l) del d.lgs. n. 104/2010 così disponeva: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: … l) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d’Italia, dalla Commissione nazionale per le società e la borsa […]”). Successivamente reintrodotto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 162 del 20/27 giugno 2012 (che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme del d.lgs. n. 104/2010 con la conseguente reviviscenza delle disposizioni del d.lgs. n. 58/1998 che erano state abrogate). Successivamente ancora, il predetto allegato 4, art. 4, comma 1, numero 19) del D.Lgs. n. 104 del 2.7.2010 è stato soppresso dall'art. 3, comma 1, D.Lgs. n. 160 del 14.9.2012. La Corte costituzionale, con sentenza n. 94 del 9/15 aprile 2014 (G.U. n. 18 del 23.4.2014 - Prima serie speciale), ha in seguito dichiarato, tra l’altro, l'illegittimità costituzionale del predetto allegato 4, art. 4, comma 1, numero 19), nella parte in cui ha abrogato gli artt. 187-septies, commi da 4 a 8, e 195, commi da 4 a 8, del presente provvedimento. Il presente comma è stato infine così sostituito dall’art. 5 del d.lgs. n. 72 del 12.5.2015.

109

dell’attività sanzionatoria, che non può essere assimilata a quella di vigilanza, le cui modalità di esercizio non sono rigidamente predeterminate”. Infine l’art 124–bis del TUF (introdotto dalla legge n. 262/2005) ha inserito per le società quotate l’obbligo di dichiarare, annualmente e secondo i termini e le modalità stabilite dalla CONSOB, se hanno o meno adempiuto alle raccomandazioni previste dai codici di comportamento promossi da società di gestione dei mercati regolamentati o da associazioni di categoria e se hanno osservato gli impegni conseguenti, con obbligo di motivare le ragioni dell’eventuale inadempimento (il

cosiddetto principio del comply or explain)²⁷⁶.

La parte V del TUF è dedicata alle sanzioni penali (TITOLO I e I bis) e amministrative (TITOLO II). Alle prime (sanzioni penali) sono dedicati gli articoli dal 166 al 187 - quaterdecies; ovviamente è la giustizia penale ad irrorarle, anche se “l’iniziativa penale” è attribuita anche alla CONSOB e alla Banca d’Italia che: “Se vi è fondato sospetto che una società svolga servizi o attività di investimento o il servizio di gestione collettiva del risparmio ovvero l'attività di cui al comma 2-bis senza esservi abilitata ai sensi del presente decreto, la Banca d'Italia o la CONSOB denunziano i fatti al pubblico ministero ai fini dell'adozione dei provvedimenti previsti dall'articolo 2409 del codice civile ovvero possono richiedere al tribunale l'adozione dei medesimi provvedimenti. Le spese per l'ispezione sono a carico della società”. L’art. 187 - decies regola i rapporti tra CONSOB e pubblico ministero ai commi 1, 2 e 3:

276 European Corporate Governance Forum, Corporate governance: European Forum clarifies 'comply or explain' principle and issues annual report, IP/06/269, Brussels, 6 March 2006,

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-06-269_en.htm?locale=en: “The comply or explain'

principle forms the basis of the European code-based approach to corporate governance. It provides for more flexible and effective market-led regulation. However, there is agreement that 'comply or explain' can work only if its surrounding regulatory framework ensures that companies respect the obligation to give reasons for deviations from the applicable corporate governance codes. The Forum has therefore undertaken to define in more detail the advantages and the limits of the 'comply or explain' principle from a European perspective. As a first step it has now adopted a common statement on the basic principles that guide the system of comply or explain.”

110

“1. Quando ha notizia di uno dei reati previsti dal capo II il pubblico ministero ne informa senza ritardo il Presidente della CONSOB.

2. Il Presidente della CONSOB trasmette al pubblico ministero, con una relazione motivata, la documentazione raccolta nello svolgimento dell'attività di accertamento nel caso in cui emergano elementi che facciano presumere la esistenza di un reato. La trasmissione degli atti al pubblico ministero avviene al più tardi al termine dell'attività di accertamento delle violazioni delle disposizioni di cui al presente titolo, capo III.

3. La CONSOB e l'autorità giudiziaria collaborano tra loro, anche mediante scambio di informazioni, al fine di agevolare l'accertamento delle violazioni di cui al presente titolo anche quando queste non costituiscono reato. A tale fine la CONSOB può utilizzare i documenti, i dati e le notizie acquisiti dalla Guardia di finanza nei modi e con le forme previsti dall'articolo 63, primo comma, del Decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e dall'articolo 33, terzo comma, del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600934”. La CONSOB può costituirsi anche parte civile così come sancito nell’art. 187 - undecies.

Alle seconde (sanzioni amministrative) sono dedicati gli articoli dal 187 - quinquiesdecies al 195 mentre l’art. 194-bis fissa le “circostanze rilevanti” di cui CONSOB e Banca d’Italia devono tener conto “Nella determinazione del tipo e dell'ammontare delle sanzioni amministrative pecuniarie o della durata delle sanzioni accessorie… considerano ogni circostanza rilevante e, in particolare, tenuto conto del fatto che il destinatario della sanzione sia persona fisica o giuridica, le seguenti, ove pertinenti:

a) gravità e durata della violazione; b) grado di responsabilità;

c) capacità finanziaria del responsabile della violazione;

d) entità del vantaggio ottenuto o delle perdite evitate attraverso la violazione, nella misura in cui essa sia determinabile;

111

e) pregiudizi cagionati a terzi attraverso la violazione, nella misura in cui il loro ammontare sia determinabile;

f) livello di cooperazione del responsabile della violazione con la Banca d'Italia o la CONSOB;

g) precedenti violazioni in materia bancaria o finanziaria commesse da parte del medesimo soggetto;

h) potenziali conseguenze sistemiche della violazione”.

La procedura sanzionatoria è regolata dall’art 187 - septies così come formulato dal d.lgs n. 72 del 2015; il comma 2 ricorda come tale procedura sia retta “dai princìpi del contraddittorio, della conoscenza degli atti istruttori, della verbalizzazione nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie”. Il comma 1 prevede che “Le sanzioni amministrative previste dal presente capo sono applicate dalla CONSOB con provvedimento motivato, previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall'accertamento ovvero entro trecentosessanta giorni se l'interessato risiede o ha la sede all'estero. I soggetti interessati possono, entro trenta giorni dalla contestazione, presentare deduzioni e chiedere un'audizione personale in sede di istruttoria, cui possono partecipare anche con l'assistenza di un avvocato”. Per le infrazioni più gravi (come l’omissione di comunicazioni da parte delle società o degli organi di controllo) oltre al pagamento di un’ammenda (che può arrivare anche ad euro dieci milioni o ad una cifra fino al 5% del fatturato complessivo annuo) sono presenti anche una sorta di “pubblica gogna” per la persona responsabile della violazione e l’ordine di eliminare le infrazioni contestate, accompagnato da un eventuale “indicazione delle misure da adottare e del termine per l’adempimento, e di astenersi dal ripeterle, quando le infrazioni

stesse siano connotate da scarsa offensività o pericolosità”.²⁷⁷

112

La CONSOB o la Banca d’Italia, secondo le loro competenze, applicano anche le sanzioni direttamente applicabili ai soggetti vigilati, emanate dall’ESMA o

dall’EBA ai sensi del TUF o del regolamento UE 1095/2010278.

Infine per particolari sanzioni (violazioni artt. 6, 12, 21 commi 1 e 1 - bis, 33 comma 4, 35 - decies, 79 - bis) “che sono connotate di scarsa offensività e pericolosità”, la CONSOB può pretendere solo l’eliminazione delle infrazioni contestate ordinando “di eliminare le infrazioni contestate, anche indicando le

misure da adottare ed il termine per l'adempimento”279.