7.1. Scelta del perimetro dell’affidamento
Il contratto di servizio 2023‐32 ricomprende l’intero ambito del SFR di competenza di Regione Lombardia.
Ciò avviene in continuità con la situazione gestionale attuale e preso atto che, a seguito della costituzione della società Trenord, sia il servizio regionale oggetto dell’affidamento diretto in scadenza il prossimo dicembre, sia la linea S5, precedentemente affidata con gara, risultano gestiti, sotto il profilo operativo, da detta società. Dunque, anche oggi, non vi è soluzione di continuità nel perimetro gestionale del SFR in carico a tale operatore.
Come risulta in maggior dettaglio nella cronologia riportata nel paragrafo 2 di questa relazione, Regione riscontrate. Pertanto, ritenuto non ancora maturo il contesto per lo svolgimento di gare realmente competitive, dal 2009 la Regione ha favorito il conferimento della società ferroviaria regionale e della ex Direzione Regionale Lombardia di Trenitalia in una società paritaria, deputata a gestire l’intero servizio ferroviario regionale. Inoltre, lo statuto di Trenord assegna a Regione poteri di designazione del management operativo della società, che di fatto opera in modo simile ad una in‐house.
L’attuale sistema di governance di Trenord non può che essere transitorio, anche alla luce della norma europea di riferimento per il trasporto locale (regolamento CE n. 1370/2007), e dovrà trovare nel prossimo decennio una necessaria evoluzione. Ad oggi però l’affidamento diretto a Trenord del lotto unico regionale risulta pienamente conforme alla vigente disciplina comunitaria e nazionale, anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (sezione X, sentenza 24 ottobre 2019, C–515/18), secondo cui l’articolo 7, paragrafi 2 e 4, del regolamento CE n. 1370/2007 deve essere interpretato nel senso che le autorità nazionali competenti che intendano procedere all’aggiudicazione diretta di un contratto di servizio pubblico di trasporto di passeggeri per ferrovia non sono tenute, da un lato, a pubblicare o comunicare agli operatori economici potenzialmente interessati tutte le informazioni necessarie affinché essi siano in grado di predisporre un’offerta sufficientemente dettagliata e idonea a costituire oggetto di una valutazione comparativa e, dall’altro, ad effettuare una siffatta valutazione comparativa. Si evidenzia in proposito come il legislatore, nel disporre una riduzione in ciascun anno delle risorse del Fondo Nazionale da trasferire alle Regioni qualora i servizi di trasporto pubblico locale e regionale non risultino affidati con procedure di gara (art. 27, comma 2, lettera d) del D.L. n. 50/2017), abbia esplicitamente escluso dal campo di applicazione di tale previsione i "contratti di servizio affidati in conformità alle disposizioni, anche transitorie, di cui al regolamento (CE) n. 1370/2007", quali appunto i contratti ferroviari in affidamento diretto. dall'intensificazione delle economie di rete derivanti dall'integrazione ulteriore con la rete delle linee metropolitane e con gli aeroporti del contesto dell'area milanese. Infatti, entro il 2026 sono previste migliori integrazioni con le linee metropolitane di Milano presso le stazioni di San Cristoforo, Dateo, Forlanini e Segrate, oltreché il miglioramento delle connessioni ferroviarie di tipo aeroportuale a Malpensa e a Bergamo, che intensificheranno i flussi passeggeri ferroviari. Conseguentemente, accentrata, anche per la manutenzione dei rotabili, è l’attuale organizzazione del servizio ferroviario regionale.
La gestione unitaria, perciò, risulta ottimale per soddisfare la domanda di trasporto che ha come origine e destinazione le aree metropolitane milanese e delle vicine Bergamo e Brescia (82% degli spostamenti).
Inoltre, riesce ad assicurare il coordinamento e la flessibilità richiesti per rispondere a problemi imprevisti e punte di traffico concentrate in periodi temporali specifici.
In prospettiva sarà possibile creare le condizioni per una suddivisione in lotti gestibili in condizioni di efficienza dotando ciascuno di essi delle infrastrutture industriali, quali i depositi materiale rotabile e
personale viaggiante e le officine, dimensionate e localizzate in funzione delle esigenze della gestione decentrata.
7.3. Valutazioni economiche
Regione Lombardia ha studiato negli scorsi anni ipotesi diverse di suddivisione in lotti del servizio. È noto, infatti, che in letteratura la dimensione minima ottimale di produzione di un servizio ferroviario è inferiore a quella del lotto unico regionale.
Al momento, però, la suddivisione del bacino regionale del servizio ferroviario è ritenuta impraticabile e non conveniente senza una preventiva attività propedeutica tesa a prevenire sia diseconomie, sia indeterminatezze – in prevalenza connesse alla presenza di infrastrutture per la sosta e manutenzione dei rotabili ed al sistema tariffario – che si ritengono tali da compromettere la fattibilità e l’efficacia di procedure di affidamento competitivo.
Particolarmente rilevanti sono attualmente le complessità ed indeterminatezze legate al riparto degli introiti tariffari, in quanto, come evidenziato al paragrafo 6, il sistema lombardo è in transizione verso un assetto che prevede sistemi tariffari locali provinciali e multi‐provinciali esclusivi ed integrati con la ferrovia. Infatti, per tutti i viaggi interni alle aree di competenza ciascuno di questi sistemi, effettuati con qualunque mezzo, si applicheranno le tariffe decise dalle Agenzie, mentre le attuali tariffe lineari ferroviarie resteranno in vigore per i soli viaggi interbacino ed interregionali. Al momento solo uno dei sistemi locali è stato attivato, da breve tempo (STIMB della Città Metropolitana di Milano e della Provincia di Monza e Brianza), e sono in preparazione i restanti. Per tutti devono essere decisi i metodi ed i soggetti per il riparto degli introiti tariffari tra le imprese che offrono servizi all’interno di ogni bacino e un contesto di potenziale presenza di più operatori ferroviari e di possibile presenza di più sistemi tecnologici appare oggettivamente molto complesso da gestire in una fase di avvio operativo e logico, anche per i possibili impatti di aggiustamenti interni asimmetrici sull’equilibrio economico e sui margini di compensazione dei singoli affidamenti.
Sempre in relazione alle tariffe, l’affidamento dei servizi per lotti di tipo net cost richiederebbe anche l’istituzione di un ulteriore sistema di integrazione tariffaria tra le imprese aggiudicatarie dei lotti ferroviari finalizzato a garantire il mantenimento della vendita dei titoli di viaggio per tutte le relazioni origine destinazione del bacino regionale. Questo anche in considerazione del fatto che la maggior parte dei servizi regionali ferma a Milano, a cui accede convergendo su un numero limitato di linee di penetrazione nell’area metropolitana, e che tutte le linee suburbane sono passanti (nord‐sud, est‐ovest) rispetto alla città di Milano.
Anche questo sistema di integrazione dovrebbe dotarsi di regole per il clearing.
Entrambi i sistemi di clearing, per consentire l’attribuzione degli introiti in funzione dell’uso effettivo dei diversi vettori, dovrebbero disporre dei dati di validazione in stazione o a bordo che ancora non sono rilevabili ovunque per l’incompleta installazione delle apposite infrastrutture.
Per quanto concerne la flotta, nel 2025 si completerà l’ambizioso piano di sostituzione dei rotabili descritto nel successivo paragrafo 8 e contestualmente sarà riorganizzato il sistema degli impianti di manutenzione e di sosta, anche con la realizzazione di infrastrutture integrative, in funzione delle caratteristiche dei servizi offerti. Questo sarà lo scenario di riferimento per gli anni successivi, di cui si dovrà tenere conto per la creazione di lotti di gara.
Infine, l’analisi dei dati di benchmark disponibili indica che l’impresa Trenord offre prestazioni comparabili a quelle dell’incumbent nazionale in termini di efficienza e di produttività, tenuto conto della bassa velocità commerciale (47 km/h in media nel 2019) dovuta al grande numero di servizi metropolitani ed alla densità delle fermate.
7.4. Valutazioni concorrenziali
Dal punto di vista concorrenziale, si ribadisce che, come evidenziato dalle precedenti esperienze di gara, non solo lombarde, i vantaggi di questo strumento sono conseguibili solo qualora sia possibile attivare un
adeguato contesto competitivo. L’attuale situazione lombarda, come sopra esposta, non consente ancora la costruzione e messa a gara di lotti contendibili.
La scelta, fatta 12 anni fa, di un modello che prevede un gestore unico partecipato dall’Amministrazione regionale cui affidare direttamente il servizio, non è irreversibile, ma costituisce per Regione Lombardia la più conveniente nell’attuale contesto e per i prossimi anni. Essa non implica una valutazione di maggiore contendibilità del lotto unico e pertanto non esclude in futuro che, quando la modalità di affidamento competitiva risulterà fattibile e conveniente, si proceda alla suddivisione del bacino in lotti.
Infine, è opportuno ricordare che da anni Regione Lombardia, diversamente dalla maggior parte delle altre regioni italiane, ha scelto di finanziare interamente l’acquisto del nuovo materiale rotabile, la cui proprietà è attribuita ad un soggetto (il gestore dell’infrastruttura regionale) diverso dall’affidatario del servizio. Questa scelta, sui cui sono forniti maggiori dettagli nel successivo paragrafo 8, favorisce significativamente la contendibilità futura perché azzera i costi che un’impresa subentrante dovrebbe sostenere per rilevare i rotabili dal gestore uscente (valore netto contabile). I treni, infatti, hanno una lunga vita tecnica, tra i 20 e 30 anni, sulla cui durata è calcolato il deprezzamento contabile di questi beni. Con il completamento del programma di ammodernamento oltre l'80% della flotta sarà sotto il diretto controllo di Regione, anziché dell'impresa ferroviaria e questo incrementerà sensibilmente la contendibilità.
7.5. Variazioni del perimetro
Il perimetro del nuovo contratto corrisponde, come detto, all’intero servizio di competenza regionale. Nel corso della durata dell’affidamento sono previsti i potenziamenti ed i servizi aggiuntivi che sono stati individuati sia dalla programmazione (PRMT), sia dagli accordi con i gestori delle infrastrutture. Sono anche compresi i servizi ferroviari di collegamento con i siti di gara durante le Olimpiadi invernali 2026.
Il piano di offerta allegato al contratto e, conseguentemente, il PEF, conterranno questi sviluppi, collocati temporalmente secondo le previsioni oggi disponibili sui rilasci dei potenziamenti infrastrutturali ad essi connessi. Sarà presente un meccanismo di flessibilità che permetterà di adeguare il programma di esercizio ed il PEF a variazioni delle tempistiche di attivazione delle infrastrutture. Allo stesso modo i servizi sospesi o sostituiti con bus nella fase di emergenza iniziale legata alla pandemia potranno essere ripristinati in modalità ferroviaria nel corso del periodo di affidamento, come chiarito nel paragrafo 5.
7.6. Caratteristiche del lotto di affidamento
I dati di dettaglio del lotto di affidamento saranno disponibili dopo il completamento del lavoro tecnico di redazione del programma di esercizio e del PEF. Qui di seguito si riportano i dati pubblicati nell’avviso di preinformazione riferiti al primo anno del contratto:
Produzione (milioni di treni*km) 44,8
di cui con bus (massimo) 1,5
Corrispettivo (milioni di €) 354,8
Canone accesso infrastruttura RFI (milioni di €) 92,6 Canone accesso infrastruttura FN (milioni di €) 28,8
Totale risorse regionali (milioni di €) 476,2
Ricavi da traffico (milioni di €) 330
Ricavi da traffico / Costi al netto dei canoni di accesso alle infrastrutture 48%
Tab. 15 ‐ Dati caratterizzanti il lotto da GUUE del 27/12/2019 Relativamente ai ricavi da traffico si precisa che:
il dato pubblicato non tiene conto degli effetti della pandemia da COVID che sono in corso di stima;
nel 2019, anno più recente prima della pandemia, i ricavi da traffico erano cresciuti a 348,8 milioni di euro.
Per quanto concerne il Coverage ratio, il dato qui riportato considera al denominatore, come previsto dal D.Lgs. n. 422/1997, tutti i costi ad esclusione di quelli di accesso alle infrastrutture, e pertanto comprende anche i costi per ammortamenti, svalutazioni, altri accantonamenti e remunerazione del capitale investito netto.
Infine, l’avviso di preinformazione prevede una crescita della produzione tra l'1% e il 4 % annuo, con un valore medio di circa 8,2 milioni di treni*km nell'arco contrattuale (produzione obiettivo di 53 milioni di treni*km annui, incluso un massimo di 1,5 milioni di bus*km).
7.7. Ulteriori dettagli relativi alla linea S5
Per il nuovo Contratto di servizio è stata assunta la decisione di aggregare all'interno della produzione anche la linea S5, attualmente oggetto di un contratto a sé, i cui dettagli amministrativi sono stati richiamati nella sezione 2.2. Tale decisione si è basata sulle ragioni ed evidenze che seguono.
Instabilità della programmazione
L’attuale servizio S5 prevede corse con frequenza semioraria sull’intero percorso Varese‐Treviglio e sviluppa una produzione di poco meno di 2,5 milioni treni*km.
La programmazione regionale, come definita nel PRMT del 2016, prevede una limitazione della linea S5 con arretramento del capolinea nord a Gallarate (Figura 7.2, pagina 196). Tale previsione, se attuata, comporterebbe la riduzione di produzione di circa 0,5 milioni treni*km.
Ulteriori ipotesi di riorganizzazione dei servizi dell’intero quadrante nord‐ovest e, nello specifico, della direttrice Milano ‐ Gallarate ‐ Varese, sono allo studio alla luce degli interventi infrastrutturali la cui attivazione è attesa nel prossimo quinquennio, tra i quali il quadruplicamento Rho‐Parabiago‐Gallarate, il PRG di Rho e, per quanto riguarda l’accessibilità all’aeroporto di Malpensa, il Raccordo Y e il Raccordo T2 ‐ Gallarate, nonché in ragione delle nuove politiche di accessibilità all’aeroporto di Malpensa in fase di ridefinizione.
Queste riorganizzazioni, non ancora definite né definibili allo stato attuale, possono comportare importanti variazioni di produzione della linea S5, che in alcuni scenari arrivano fino al 40% del volume totale degli attuali servizi. Scostamenti di tale entità sarebbero difficilmente gestibili all’interno di uno specifico contratto della sola linea S5. L’unificazione della produzione in un unico contratto consente invece di gestire in maniera ottimale tali riorganizzazioni, che prevedibilmente comporteranno la riduzione della produzione S5 ed il contestuale incremento della produzione di altre linee (le transfrontaliere S40 e S50 le S15, RE5 o nuove ulteriori linee) di un ammontare di treni*km molto simile.
Operatività e manutenzione
L’attuale linea S5 è esercita con materiale rotabile e personale non completamente dedicato, i cui turni vengono ottimizzati con altre linee afferenti ai medesimi capilinea.
In assenza di un impianto dedicato, il materiale rotabile, all’inizio dell’operatività del Contratto S5, veniva manutenuto presso gli impianti di Novate Milanese, scelta obbligata ma inefficiente per via dei numerosi e lunghi invii a vuoto che si rendevano necessari. Attualmente il materiale rotabile fa riferimento all’impianto di manutenzione di Milano Fiorenza, da alcuni anni assegnato a Trenord dopo il periodo di uso per i treni alta velocità, localizzato direttamente sulla linea e tra i più grandi in Italia, in cui sono sviluppabili ingenti economie di scala.
Un’eventuale separazione del lotto S5 proporrebbe dunque un problema della costruzione, anche mediante ristrutturazione di asset di RFI in disuso, di un apposito impianto di manutenzione che, per via del volume ridotto di operazioni richieste, come meglio sotto specificato, non raggiungerebbero tutte le economie di scala ottenibili con un lotto superiore.
Dimensione dei lotti
In ragione di tali evidenze e considerazioni, non si è dunque ritenuto opportuno mantenere separato un micro‐lotto di soli 2,5 milioni treni*km, eventualmente soggetto ad ulteriore riduzione di perimetro a seguito dell’implementazione della sopra evidenziata programmazione. Come detto in precedenza, infatti, una delle ipotesi attualmente allo studio, con la previsione dell’attestamento della linea S5 a Parabiago, comporterebbe la riduzione della produzione di circa il 40%, fino a circa 1,4 milioni treni*km.
treni precedentemente in capo a Trenitalia (in maggioranza noleggiati da Trenitalia a Trenord), che mantengono la struttura tipica della flotta tradizionale del proprietario: forte presenza di carrozze (Doppio Piano, Piano Ribassato, Media Distanza e Vivalto) trainate da locomotive E.464, nonché automotrici ALn 668 ed elettromotrici ALe 582;
treni precedentemente in capo a LeNORD: a seguito del rinnovo della flotta degli ultimi anni si sono ridotti ai soli TAF di proprietà di FNM (noleggiati a Trenord) e ad alcune automotrici ALn 668 in servizio sulla Brescia‐Edolo, di proprietà di Regione;
nuovi treni (TSR, GTW, Coradia, Vivalto, ecc.) entrati in servizio a partire dal 2007, acquistati da Ferrovienord – il Gestore dell’Infrastruttura regionale – su mandato e con risorse di Regione, oppure noleggiati da Trenitalia, SBB ed FNM a Trenord.
Numerosità e disponibilità di posti
Famiglia Quantità
Delta su
Medie distanze 269 +27 1985 34,8 20.838
Piano ribassato 251 ‐18 1979 40,5 20.108
Doppio piano 127 ‐31 1985 35,0 16.868
Vivalto 114 ‐ Compongono 17 treni (di cui 3 a
noleggio da Trenitalia) 2010 9,6 13.214
Subtotale carrozze 761 ‐22 1987 33,0 71.028
ATR115 (GTW 2/6) 24 ‐ Compongono 8 treni 2011 9,0 888
ATR125 (GTW 4/12) 120 ‐ Compongono 20 treni 2013 6,8 4.840