Il modello intergovernativo di cooperazione

Il modello intergovernativo di cooperazione fra Stati caratterizza la maggior parte delle forme associative attualmente esistenti e, in particolare, risulta ampiamente diffuso nell’area dei Paesi in via di sviluppo. Tale modello, infatti, è in grado di rispondere in maniera più efficiente alle esigenze di quegli Stati che, seppur animati da particolare vis associativa, mirano a garantire il rispetto della sovranità nazionale e, conseguentemente, la sua prevalenza ÷

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In letteratura si ricorre spesso a differenti terminologie in riferimento a tali realtà tecnico-giuridiche. Si parla così, da un lato, di variante debole del modello forte, di modèle coopératif , di modello intergovernativo di cooperazione ovvero di intergovernamental organizations e, dall’altro, di variante forte, di modèle subordinateur, di modello sovranazionale di integrazione ovvero di supranational organizations. A prescindere dalla terminologia adottata, tale distinzione trova ampia condivisione in dottrina. Fra i tanti, cfr. DIEZ DE

VELASCO, op.cit., pp.52-54; SCHERMERS a. BLOKKER, op. cit., pp.39-40; DUPUY R.-J., Etat et organisation internazionale, in DUPUY R.-J. (ed.), Manuel sur les organisations internationales, Dordrecht, 1998, pp.16-22; CAPOTORTI, Supranational organizations, in BERNHARDT (ed.), Encyclopedia of Public International law, Amsterdam, 1983, vol.5, p.262; VIRALLY, Définition et classification des organisations internationales: approche juridique, in ABI SAAB (a cura di), Le concept de organisation internazionale, Paris, 1980, p.51ss. Per una accurata valutazione dei caratteri delle organizzazioni di cooperazione e di quelle di integrazione in una prospettiva socio-politologica, si rinvia all’interessante benché sintetico contributo di SCHMITTER, Los conceptos de cooperación e integración regional, in Puente@Europa, 2011, n.1, pp.8-11.

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Infatti, la volontà di garantire il rispetto della sovranità nazionale conduce gli Stati membri a limitare l’istituzionalizzazione dei loro rapporti e ad operare attraverso il modello intergovernativo.

44 sulle funzioni da attribuire all’organizzazione cui danno vita per il perseguimento di obiettivi comuni105. Tale tendenza si riflette chiaramente in quelli che sono i tratti distintivi delle

intergovernamental organizations.

In primo luogo, infatti, in relazione agli strumenti normativi di cui gli Stati si avvalgono per il perseguimento degli obiettivi statutari, risultano rari i casi in cui nel trattato istitutivo si prevedano atti organici di diritto derivato aventi carattere obbligatorio per gli Stati e approvati dagli organi istituzionali106. Viceversa, l’atto tipico dell’organizzazione intergovernativa di cooperazione ha in genere carattere meramente raccomandatorio, così da lasciare i membri liberi di adempiervi. Tuttavia, qualora vi sia da parte gli Stati l’intenzione di definire degli obblighi giuridici, allora si procede alla sottoscrizione di protocolli “esterni”, ossia di “comuni” trattati internazionali elaborati e conclusi nell’ambito degli organi istituzionali, che rispettano le regole generali del diritto dei trattati107. Così, ad esempio, il protocollo esterno è espressamente previsto nel trattato istitutivo della MRU (art.8 MRU Declaration), della CEPGL (art.3 Convention CEPGL), della SADC (art.22 SADC Treaty)108, del SICA109 e del COMESA (artt. 48- 60- 67- 125 COMESA Treaty) che invero ne fanno ampio uso tanto da risultare, di fatto, l’atto normativo tipico della cooperazione. Inoltre, pur in assenza di esplicita previsione statutaria, il ricorso alla sottoscrizione di protocolli esterni si rinviene nella prassi di altre forme associative, quali l’UMA110, l’ECOWAS111, il MERCOSUR112, ÷

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Non è un caso che la tipologia dell’organizzazione di cooperazione sia prediletta da Stati africani, latino- americani e caraibici. La ratio della loro scelta risiede per lo più in questioni d’ordine storico-politico. Si tratta infatti di Stati di recente formazione, se paragonati alle Nazioni europee ovvero nord-americane, sovente caratterizzati da precarietà economica, diffusa povertà e, soprattutto, forte instabilità politica. Di qui la necessità, per tali fragili democrazie, di tutelare la sovranità nazionale a fatica conquistata e di conciliare tale esigenza con l’animus cooperandi e la maturata convinzione che la cooperazione regionale, soprattutto se di matrice economica, è strumentale allo sviluppo economico e ad una più attiva partecipazione all’economia globalizzata.

106

A titolo esemplificativo si consideri il caso dell’ALADI, il cui Trattato istitutivo, per quanto concerne gli strumenti d’azione, rinvia agli accordi conclusi dagli Stati e non sembra prevedere atti propri dell’organizzazione, se non in relazione alla disciplina normativa interna.

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KLABBERS, An introduction…op.cit., p.217 osserva come sovente l’organizzazione internazionale svolga il ruolo di “…sponsoring the conclusions of treaties”.

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Nella prassi il Protocollo, insieme con Declarations e Memoranda of Understanding, risulta essere l’atto tipico della cooperazione in seno alla SADC.

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Gli artt.15, lettera e), 22 del Protocollo di Tegucigalpa stabiliscono infatti che la realizzazione degli obiettivi statutari sia compiuta in primo luogo attraverso Acuerdos, Convenios y Protocolos. Nel 2005 la disciplina degli atti di diritto derivato definita nel Protocollo di Tegucigalpa è stata però ulteriormente specificata mediante l’approvazione del Reglamento de los actos normativos del Sistema de la Integración Centroamericana (Managua, 1.12.2005).

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Vedi, fra i tanti, Convention relative à la médecine vétérinaire et la coopération dans le domaine de la santé animale entre les pays de l’UMA, Ras Lanouf, 10.3.1991; Convention commerciale et tarifaire entre les pays de l’UMA, Ras Lanouf, 10.3.1991; Convention de coopération dans le domaine maritime entre les pays de l’UMA, Ras Lanouf, 10.3.1991; Accord postal entre les pays de l’UMA, Ras Lanouf, 10.3.1991; Convention de coopération juridique et de justice entre les pays de l’UMA, Ras Lanouf, 10.3.1991; Pacte maghrébin relatif à la protection de l’environnement et le développement durable, Nouakchott, 11.11.1992; Convention relative à l’organisation judicaire commune entre les pays de l’UMA, Nouakchott, 11.11.1992; Convention de coopération

45 l’AEC113

, il CARICOM114 e la SCO115 che lo utilizzano come strumento per definire la disciplina normativa di specifici settori di cooperazione ovvero di materie di particolare rilevanza, oltre che per integrare ed emendare le norme del Trattato istitutivo.

Rispetto a tale prassi, va però precisato che in alcuni trattati si trova, accanto al protocollo, la previsione di atti organici dell’organizzazione stessa, variamente denominati, di cui si dirà.

Inoltre, spesso gli atti normativi attraverso cui opera l’organizzazione sono soggetti al regime della geometria variabile, ossia viene conferita a ciascuno Stato membro la facoltà di “scegliere” a quale atto normativo aderire fra quelli conclusi nell’ambito degli organi istituzionali e pertanto, solo in relazione ad essi manifestare il proprio consenso116. Naturalmente, per l’entrata in vigore di siffatti atti dell’organizzazione è necessaria una procedura di recepimento negli ordinamenti nazionali soggetta alle regole costituzionali di

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inter administrative pour lutter contre les contraventions douanières et de sa répression entre les pays de l’UMA, Tunis, 2.4.1994; Protocole relatif aux règles d’origines entre les pays de l’UMA, Tunis, 2.4.1994.

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A titolo esemplificativo, Protocol relating to the definition of the concept of products originating from Member States of the Economic Community of West African States; Protocol relating to the mechanism for conflict prevention, management, resolution, peace-keeping and security; ECOWAS Energy Protocol.

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L’art. 41 del Protocolo di Ouro Preto individua le fonti del diritto del MERCOSUR e annovera pertanto fra gli atti di diritto secondario los acuerdos celebrados en el marco del MERCOSUR. Si tratta di trattati internazionali stipulati in relazione alla disciplina di materie di particolare rilevanza, come il Protocolo de Asunción sobre compromiso por la Promoción y protección de los derechos humanos del MERCOSUR (Asunción, 19.6.2005), ovvero come i protocolli in materia di protezione e promozione reciproca degli investimenti (17.1.1994), di protezione della proprietà intellettuale (5.8.1995), di difesa della concorrenza (17.12.1996) e i protocolli, non ancora in vigore, sulla protezione e promozione degli investimenti provenienti da stati terzi ed in materia di servizi peraltro non ancora in vigore. In realtà, in relazione a tali atti, la prassi rivela come finora si sia proceduto con tempi e modi differenziati e, generalmente, senza particolare celerità.

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Vedi, Agreement among Member States and Associate Members of the Association of Caribbean States for regional cooperation on natural disaster, Santo Domingo de Guzman, 17.4.1999; Convention establishing the sustainale tourisme zone of the Caribbean, Margarita Island, 12.12.2001; Air Transport Agreement among Member States Associate Members of the Association of Caribbean States, Panama City, 12.2.2004; Protocol to the Convention Establishing the STZC, Panama City, 12.2.2004.

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La prassi della CARICOM rivela come l’atto tipico per la realizzazione degli obiettivi statutari sia lo strumento pattizio concluso dell’ambito delle istituzioni dell’organizzazione e generalmente denominato Agreement. Per un elenco degli atti approvati, www.caricom.org/infoserv.htm .

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Vedi, Protocol on the establishment of the SCO-Afghanistan Contact Group between the Shanghai Cooperation Organization and the Islamic Republic of Afghanistan, Pechino, 4.11.2005; Treaty on Long-Term Neighborliness, Friendship and Cooperation between the Member States of the Shanghai Cooperation Organization, Bishkek, 16.8.2007;

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La disciplina della geometria variabile opera nell’ambito del SELA, dell’AEC, del COMESA, del CARICOM, della SADC, del SICA e della CSI. Essa è inoltre espressamente sancita dagli artt.1 e 7 lett.e) EAC Revised Treaty ed è stata altresì oggetto di interpretazione da parte del Tribunale di Prima Istanza, che ha dovuto esprimersi sulla compatibilità del principio della geometria variabile con la pratica del consensus (First Instance Division – Application n°1/2008 – Advisory Opinion, punti 28-42). Come detto, sembra che il principio della geometria variabile trovi applicazione nella SADC, in quanto all’Unione doganale non partecipano Angola, Repubblica democratica del Congo e Malawi. Sull’argomento, con particolare riferimento alle forme associative africane, cfr. GATHII, African Regional Trade Agreement as flexible legal regimes, in North Carolina J. Int’l L. & Comm. Reg. 2010, vol.35, p.571. Sulla disciplina della geometria variabile nel SICA, cfr. BLANCO FONSECA, La supranacionalidad y la geometría variable en el proceso de la integración centroamericana, in Boletín Electrónico sobre Integración Regionale del CIPEI, 2011, vol.1, p.60.

46 ciascuno Stato membro che ha espresso il consenso in relazione allo specifico atto117. Pertanto, il funzionamento dell’organizzazione appare direttamente collegato alla volontà dei singoli Stati sia nella fase ascendente di approvazione degli atti nell’ambito degli organi intergovernativi, sia nella fase discendente di recepimento del singolo atto nel proprio ordinamento nazionale.

Sempre nella prospettiva del rispetto della sovranità statale, va detto come l’insieme dei trattati, dei protocolli esterni e degli eventuali atti di diritto derivato aventi carattere obbligatorio e non raccomandatorio adottati nell’ambito dell’organizzazione vada a costituire l’ordinamento giuridico dell’ente stesso che, in linea di massima, si pone in un rapporto di netto dualismo con il diritto statuale. Pertanto, solo sulla base delle previsioni eventualmente espresse dalla singola Costituzione nazionale è possibile ricostruire il rapporto giuridico fra l’ordinamento dell’organizzazione e l’ordinamento statale118

.

Nelle organizzazioni intergovernative di cooperazione il perseguimento degli obiettivi statutari è affidato all’attività di un apparato istituzionale non sempre particolarmente complesso, in cui il livello intergovernativo risulta però nettamente prevalente. Così, nel SELA119, nell’ALADI120, nel SICA121, nel CARICOM122, nel MERCOSUR123, ÷

117

In alcuni casi è previsto il recepimento da parte di un numero minimo di Stati fra quelli che hanno espresso il consenso. In altri casi, invece, affinché l’atto entri in vigore è necessario che tutti gli Stati abbiano posto a compimento le procedure di recepimento; in siffatta ipotesi si parla di vigenza simultanea. Essa trova applicazione in relazione agli atti adottati nell’ambito del MERCOSUR, con l’unica eccezione degli acuerdos celebrados en el marco del MERCOSUR, in quanto è ben possibile che nel singolo acuerdo sia prevista l’entrata in vigore sulla base di un numero minimo di ratifiche.

118

Per una valutazione più approfondita dell’argomento vedi infra, cap.5.

119

Nella struttura istituzionale intergovernativa del SELA un ruolo essenziale è svolto dal Consejo Latinoamericano (artt.9-19 Convenio Panama), al cui interno e nel periodo che intercorre fra una riunione e l’altra opera una Mesa Directiva a composizione ristretta (solo quattro Stati membri). Ad un livello gerarchicamente inferiore si collocano poi i Comitati d’azione (artt.20-26 Convenio Panamá).

120

Nell’ALADI la struttura intergovernativa si articola in Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, Conferencia e Comité de Representantes (art.30-37 Tratado de Montevideo).

121

Il livello intergovernativo del SICA è espresso dalla Reuniones de Jefes de Estado y de Gobierno (artt.13-15), dal Consejo de Ministros (art.16-23) che a sua volta si articola in Riunioni dei Ministri degli Affari Esteri ed in Riunioni dei ministri competenti ratione materiae, dal Comité Ejecutivo (art.24).

122

La struttura istituzionale del CARICOM è definita all’art. 10 Revised Treaty of Chaguaramas; essa consta di una Conference of Heads of Government (artt.11-12) e del Community Council of Ministers (art.13) articolato in composizioni definite ratione materiae – finanza e programmazione, commercio e sviluppo economico, relazioni esterne e comunitarie, sviluppo sociale e umano (artt.14-17).

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Sulla definizione della struttura istituzionale del MERCOSUR gli artt.9-12 Tratado de AsuncIón e il Protocolo adicional al Tratado de Asunción sobre la estrutura institucional del MERCOSUR (Protocolo de Ouro Preto I). Essa si articola nel Consejo del Mercado Común (CMC), costituito dai Ministri degli Affari esteri e dell’economia ma che spesso opera in differenti composizioni di carattere settoriale definite in relazione alle materie previste all’ordine del giorno. In collegamento al CMC sono stati costituiti anche organi sussidiari definiti Grupos avente carattere strumentale ed operanti per tematiche specifiche (es. pubblica amministrazione, affari sociali, rafforzamento della democrazia, occupazione disciplina doganale, riforma istituzionale). Gerarchicamente subordinato al CMC e dotato di composizione intergovernativa sub-ministeriale è il Grupo Mercado Común (GMC). Anche tale organo esecutivo si articola, in relazione alle singole politiche settoriali, in ulteriori organi sussidiari. La struttura intergovernativa si completa con la Comision de Comercio (artt.16-21

47 nell’ECOWAS124

, nella SADC125, nell’ECCAS126, nella CEPGL (artt.6-18 Convention

CEPGL), nell’UMA (artt.4-10 Traité UMA), nel COMESA127, nella SACU (artt.7-15 SACU

Agreement), nel CSI, nella SCO (artt.4-10 SCO Charter) e nell’EurAsEc128 si rileva l’esistenza di una pluralità di organi intergovernativi, rappresentativi degli interessi e della volontà degli Stati membri, articolati su diversi livelli (dai Consigli dei Capi di Stato e di Governo alle varie Sectorial Comittees minori) e strutturati su base gerarchica. A tali organi, rappresentativi degli interessi statali al massimo livello e/o a livello ministeriale, è attribuita potestà normativa in via generalmente esclusiva129. E’ altresì bene precisare che, in linea di massima, salvo diverse previsioni espresse nel trattato istitutivo, le decisioni sono assunte da tali organi intergovernativi all’unanimità ovvero sulla base del consensus130

. In questo quadro istituzionale un ruolo marginale viene evidentemente conferito agli organi rappresentativi degli interessi non statali che, sovente, benché previsti nel trattato istitutivo, non vengono

47

Prot. Ouro Preto). Per una dettagliata descrizione dell’apparato istituzionale del MERCOSUR, cfr. PENNETTA, Integrazione europea…op. cit., p.71; FARINELLA Las instituciones del Mercosur, in Rev. Der. Int’l y MERCOSUR, 2006, vol.10, n.1, pp.69-77.

124

L’art.6 ECOWAS Revised Treaty definisce la struttura istituzionale dell’organizzazione il cui livello intergovernativo si articola nell’Authority of Heads of State and Government of Member (artt.7-9) , a livello apicale, e in un Consiglio dei Ministri (artt.10-12). L’apparato si completa con la presenza di altri organi rappresentativi di interessi non governativi cui vengono delegate funzioni secondarie.

125

Sull’apparato istituzionale della SADC vedi artt. 9-17 SADC Treaty. Il livello intergovernativo si articola in: Summit dei Capi di Stato e di Governo, Organ on Politics, Defense and Security Cooperation, Consiglio dei Ministri, Integrated Committee of Ministers, Standing Committee of Officials. In dottrina, cfr. NDULO, African Integration schemes…op. cit.; MWENDA, Legal aspect of regional integration: COMESA and SADC on the regulation of foreign investment in Southern and Eastern Africa, in R.A.D.I.C., 1997, vol.9, pp.344-346.

126

La struttura istituzionale intergovernativa dell’ECCAS si articola in Conference of Heads of States and Government (artt.8-11 ECCAS Treaty), Council of Ministers (artt.12-15 ECCAS Treaty), Consultative Commission (artt.23-25 ECCAS Treaty), Technical Committees (art.26 ECCAS Treaty).

127

L’apparato istituzionale è definito nel COMESA Treaty agli artt. 7-18. La struttura intergovernativa consta di un Authority of Heads of States and Government, del Consiglio dei Ministri, di Intergovernamental Committees e Technical Committees competenti per specifici settori. In dottrina, cfr. MWENDA, The Common Market for Eastern and Southern Africa and the COMESA court:Immunity of an international organization from legal action, in Miskolc J. Int’l L., 2009, vol. 6, n.1, p.63-65; MWENDA, Legal aspect…op.cit.

128

L’apparato istituzionale dell’EurAsEc è definito all’art.3 EurAsEc Treaty. La struttura intergovernativa si articola in un Inter-state Council (art.5) e in un Inter-Committee (art.6).

129

L’attribuzione di un potere normativo per lo più esclusivo agli organi intergovernativi, generalmente il Summit dei Capi di Stato e/o il Consiglio dei Ministri, si ritrova agli artt. 8-10 COMESA Treaty, all’art.10 SADC Treaty, agli art.7-9-12 ECOWAS Revised Treaty, agli art.9-15-20 Protocolo de Ouro Preto, agli art.12 -28-29 Revised Treaty of Chaguaramas, agli artt.13-14 EurAsEc Treaty.

130

Il consensus è spesso la regola applicabile alle decisioni dei Summit dei Capi di Stato e/o del Consiglio dei Ministri. Così l’art.13 EurAsEc Treaty, l’art. 17 SACU Agreement, gli artt.10 c.9 e 19 SADC Treaty, gli artt. 9.3 e 12.2 ECOWAS Revised Treaty, gli artt.12.3 e 15.4 EAC Revised Treaty, l’art.8.7 COMESA Treaty anche se il successivo art.9.6 precisa che laddove non si consegua il consensus, il Consiglio dei Ministri può decidere con una maggioranza dei 2/3. L’art.37 Protocolo Ouro Preto e gli artt.14-21-22 Protocolo Tegucigalpa stabiliscono che le decisioni siano adottate por consenso. L’art.28.1 del Revised Treaty of Chaguaramas prevede che gli atti della Conference siano adottate all’unanimità (affermative vote of all member states) mentre il successivo art.29.1 stabilisce che le decisioni del Consiglio siano adottate a maggioranza qualificata. Il trattato disciplina altresì le ipotesi di astensione (art.28.2) e precisa che le decisioni relativa a questioni procedurali vengono prese a maggioranza semplice (art.27.2).

48 formalmente istituiti oppure, laddove operativi, sono titolari di poteri limitati e competenze per lo più consultive131.

Spesso del tutto assenti risultano inoltre essere gli organi giurisdizionali cui affidare la risoluzione delle controversie sorte nell’ambito dell’organizzazione ovvero delle questioni relative all’interpretazione delle norme del trattato. Si preferisce pertanto fare ricorso alle procedure di soluzione politico-diplomatica delle controversie, tipiche del diritto internazionale. In questo quadro istituzionale marcatamente intergovernativo un ruolo tendenzialmente marginale risulta, infine, essere assegnato ai Segretariati ovvero agli organi di individui rappresentativi degli interessi dell’organizzazione quale ente autonomo e distinto dagli Stati membri che la costituiscono. Ad essi infatti vengono per lo più attribuite funzioni secondarie, competenze strumentali alla cooperazione intergovernativa e di carattere burocratico-amministrativo132.

In conclusione, la tendenza a prediligere il modello associativo di tipo intergovernativo mostrata dalla maggior parte delle organizzazioni regionali risulta funzionale a garantire il rispetto della sovranità statale. Pertanto, alla luce della struttura e delle attribuzioni conferite, l’organizzazione funge da mero coordinamento delle singole politiche nazionali e ciò a dispetto della “retorica” volontà di cooperazione/integrazione dichiarata nei trattati ovvero nelle ulteriori dichiarazioni politiche espresse ai più alti livelli.