Il processo di judicialization delle organizzazioni economiche regionali

Come si è visto, gli Stati membri aderenti a forme associative regionali sono spesso riluttanti a sottoporre le controversie sorte nell’ambito dell’organizzazione a organi giurisdizionali permanenti, e tendono a prediligere il ricorso a meccanismi di natura politico- diplomatica. Tuttavia, recentemente si è assistito alla graduale diffusione del fenomeno di

÷

254

Convention relative à l’organisation judiciaire commune entre les pays del’UMA - Nouakchott, 11.11.1992.

255

Inoltre, l’instance judiciaire non gode però di una giurisdizione esclusiva, in quanto nella maggior parte degli accordi conclusi nell’ambito dell’UMA viene considerata solo una delle varie modalità alternative di soluzione delle controversie, di natura diplomatica ovvero arbitrale. Sul sistema giurisdizionale in seno all’UMA, cfr. BENHAMOU, L’apport de la Cour de Justice Maghrebine à la construction d’un ordre juridique communautaire, in Afr. J. Int’l & C. L., 1995, vol.7, pp.349-359.

81

judicialization nell’ambito delle organizzazioni economiche regionali256. Si è cioè rilevata la tendenza in talune fattispecie associative all’istituzione di nuovi organi giurisdizionali internazionali, con funzioni proprie e specifiche, che hanno gradualmente sostituito i tradizionali meccanismi di soluzione delle controversie internazionali, di natura propriamente diplomatica ovvero arbitrale257.

Seppur contestuale al processo di judicialization del diritto internazionale generale di cui si è detto, tale fenomeno sembra porsi come logica conseguenza della tendenza al rafforzamento e all’evoluzione della cooperazione fra Stati verso forme associative tendenzialmente di integrazione sovranazionale, che sta interessando alcune organizzazioni economiche regionali soprattutto nei Paesi in via di sviluppo. Infatti, la valutazione del fenomeno associazionista in una prospettiva dinamica, compiuta nel paragrafo precedente, ha rilevato l’esistenza nell’ambito di talune organizzazioni regionali di una tendenza al rafforzamento della cooperazione fra Stati. Siffatto rafforzamento tende a realizzarsi in primo luogo mediante il completamento dell’apparato istituzionale, con l’istituzione di organi di individui titolari di poteri propri e attivamente coinvolti nella vita dell’organizzazione, nonché mediante l’adozione di un sistema normativo maggiormente articolato, caratterizzato da atti di diritto derivato in grado di conferire diritti ed obblighi non solo in capo agli Stati membri ma altresì alle istituzioni dell’organizzazione ed ai privati. Sul piano della disciplina sostanziale, sovente siffatta graduale evoluzione normativo-istituzionale è altresì accompagnata dal concreto conseguimento di risultati materiali, come l’effettiva realizzazione di zone di libero scambio o di unioni doganali più o meno perfette. Ciò comporta inevitabilmente l’insorgenza di nuove e diverse tipologie di controversie che non interessano più esclusivamente gli Stati membri, ma che coinvolgono anche i diritti e gli interessi sia dell’organizzazione nel suo complesso, intesa quale soggetto autonomo, sia dei privati (persone fisiche o giuridiche). Pertanto, data la ÷

256

Sul ruolo e l’importanza dell’organo giurisdizionale nell’ambito di un’organizzazione regionale, cfr., BAUDENBACHER, Judicialization: can the European model be exported to other parts of the world?, in Texas Int’l L. J., 2004, vol. 39, n.3, p. 381; HELFER a. SLAUGHTER, Towards a theory of effective supranational adjudication, in Yale L. J., 1997/1998, vol.107, pp.273-391.

257

Sul fenomeno della proliferazione di tribunali internazionali, cfr. DEL VECCHIO, I tribunali internazionali…op. cit.; DEL VECCHIO, Giurisdizione internazionale e globalizzazione, Milano, 2003; BOISSON DE CHAZOURNES a. ROMANO, International organizations and international dispute settlement: trends and prospects, Ardsley – New York, 2002; THIRLWAY, The proliferation of International judicial organs: institutional and substantive questions: the international court of justice and other international courts, in BLOKKER (ed), Proliferation of international organizations, The Hague, 2001, pp.251-278; PRAGER, The proliferation of international judicial organs: the role of the international court of justice, in BLOKKER (ed.), Proliferation of international organizations, The Hague, 2001; AREVALO, The multiplication of International jurisdictions and integrity of International law, in ILSA J. Int’l & C. L., 2008-2009, vol. 15, n.1, pp.49-60; LINTON a.TIBA, The International judge in an age of multiple International courts and tribunals, in Ch. J. Int’l L., 2008-2009, vol.4, pp.407-469; SPELLISCY, The proliferation of International tribunals: a chink in the armor, in Columbia J. Trans. L., 2001-2002, vol. 40, pp.143-175; CHARNEY, op.cit.

82 maggiore complessità del contenzioso che si rileva nelle organizzazioni regionali economiche interessate da siffatta tendenza evolutiva, gli Stati membri hanno ritenuto opportuno istituire organi giurisdizionali permanenti indipendenti, cui deputare il compito di risolvere controversie in cui parti in causa non siano più esclusivamente gli Stati, ma altresì le istituzioni dell’organizzazione e, a talune condizioni, i privati. Sembra quindi che il crescente grado di maturità istituzionale e sostanziale raggiunto dalla cooperazione fra Stati ed il relativo consolidamento dell’identità di gruppo tendano a favorire il radicarsi fra i membri della consapevolezza che solo un apparato giurisdizionale regionale indipendente è in grado di rispondere a quelle esigenze di certezza del diritto, uniformità nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme, e di omogeneità nella tutela degli interessi indotte dall’approfondimento della cooperazione regionale258

.

Come emergerà nel corso del presente lavoro, nel procedere all’istituzione di tali organi giurisdizionali regionali gli Stati tendono ad ispirarsi, con riguardo alla struttura istituzionale e soprattutto alle competenze, alla Corte di Giustizia UE. Infatti, alla luce della sua intensa attività giurisprudenziale e del ruolo svolto di “motore” del processo di integrazione europea, essa ha dimostrato come la viabilité des objectifs assignés aux organisations régionales à

vocation économique est étroitement liée à l’existence d’une instance juridictionnelle, ossia

come la presenza di un organo giurisdizionale autonomo e permanente, cui affidare il compito di verificare il puntuale adempimento degli obblighi contratti e la soluzione delle controversie, sia indispensabile nella struttura istituzionale delle organizzazioni economiche di integrazione, condition existentielle de la réussite des missions assignées à l’organisation

d’intégration économique259

.

Coerentemente con tale tendenza alla judicialization delle organizzazioni economiche regionali, gli Stati membri di taluni fattispecie associative in differenti aree geografiche hanno provveduto a sottoscrivere specifici protocolli formalmente istitutivi di organi giurisdizionali permanenti e a renderli effettivamente funzionanti260. Così, per quanto riguarda l’Europa, nel 1992 è stata istituita la Corte EFTA, che ha iniziato a funzionare il primo gennaio del 1994261. ÷

258

Così, ad esempio, nel preambolo dell’Agreement istitutivo la Corte CARICOM, “the Contracting Parties…aware that the establishment of the Court is a further step in the deepening of the regional integration process”.

259

BURGORGUE-LARSEN, Le fait regional dans la juridictinnalisation du droit international, in SFDI(cur.), La juridictionnalisation du droit international, 2003, Paris, p.212.

260

Sul processo di judicialization nelle organizzazioni economiche regionali, cfr. ERASMUS, The settlement of African trade disputes and the prospects of regional integration, in HARTZENBERG (ed.), WTO dispute settlement: an African perspective, 2008; TCHIKAYA, La juridictionnalisation du règlement des conflicts internationaux en Afrique, in Rev. Dr. Publ., 2006, n.2, pp.459-486; VOS, Regional Integration through Dispute Settlement. The European Union Experience, Maastricht Faculty of Law -Working Paper n°7, 2005; LEHMANN,

83 Nell’area dell’ex-URSS invece gli Stati membri della CSI, che agli artt. 2 e 17-18 della

Charter avevano già disposto un meccanismo di soluzione pacifica delle controversie fra Stati

di tipo politico-diplomatico262, hanno provveduto ad istituire nel 1992 la Economic Court

of Justice, sottoscrivendo l’Agreement on the Statute of the Economic Court of the Commonwealth of Independent State s263 ed il Regulation on the Economic Court

of the Commonwealth of Independent States 264. Si tratta, in realtà, di un organo

giurisdizionale la cui giurisdizione obbligatoria si estende esclusivamente alle

interstate economic disputes, ossia alle controversie concernenti questioni

relative all’adempimento degli obblighi economici da parte degli Stati membri, nonché relative alla compatibilità con la disciplina della CSI degli atti interni di ciascuno Stato membro adottati in relazione a questioni economiche265. L’Economic Court è altresì titolare di una funzione consultiva in virtù della quale, su istanza di un organo legislativo o esecutivo nazionale, di una Suprema Corte economica ovvero di una delle Istituzioni della CSI, può esprimersi su questioni relative alla interpretazione di disposizioni contenut e in agreements e/o in atti di diritto derivato adottati dalle Istituzioni della Comunità. Tale Economic

Court, dotata di una giurisdizione e di competenze evidentemente molto limitate

se confrontate con quelle di cui è investita la Corte di Giustizia UE, ha una 83

op.cit.; BURGORGUE-LARSEN, Le fait regional…op.cit.; KAMTO, Les cours de justice des communautés et des

organisations d’intégration économiques africaines, in Afr. Y. Int’l L., 1998, vol.6, pp.107- 150; IBRIGA, La problematique de la juridictionalisation des processus d’intégration en Afrique de l’Ouest, http://www.institut- idef.org/IMG/pdf/Microsoft_Word_LA_PROBLEMATIQUE_DE_LA_JURICTIONALISATION.pdf.

261

L’Accordo relativo allo Spazio Economico Europeo (SEE), concluso ad Oporto il 2.5.1992, ha previsto nell’art. 108 par.2 la costituzione, con separato accordo stipulato tra gli Stati EFTA, di una Corte di Giustizia. Pertanto, contestualmente alla firma dell’Accordo SEE, in attuazione del citato art. 108, è stato sottoscritto l’Accordo che istituisce un’Autorità di sorveglianza ed una Corte di Giustizia. In dottrina sulla Corte EFTA, cfr. GALLO, I limiti del dialogo fra tribunal regionali: Corte EFTA, Corte UE ed esaurimento del diritto di marchio, in PENNETTA (a cura di), L’evoluzione dei sistemi giurisdizionali regionali ed influenze comunitarie, Bari, 2010, p.149; BAUDENBACHER, The EFTA Court of Justice, in Fordham Int’l L. J., 2005, vol.28, n.2, pp.353-391; BAUDENBACHER, The implementation of decisions of the ECJ and of the EFTA Court in Member States’ domestic legal order, in Texas Int’l L. J., 2005, vol.40, n.3, pp.383-416; BAUDENBACHER, The EFTA Court: an example of the judicialisation of international economic law, in Eur. L. Rev., 2003, vol.28, n.6, pp.880-899.

262

Siffatto meccanismo di soluzione delle controversie di tipo politico-diplomatico si basava sullo strumento della negoziazione e sull’eventuale ricorso al Consiglio dei Capi di Stato.

263

Agreement on the Statute of the Economic Court, Minsk, 6.7.1992.

264

Cfr. art.32 Charter of the Commonwealth of Independent States (22.1.1993), art.31 Treaty on creation of an Economic Union (24.9.1993). Sul meccanismo di soluzione delle controversie nell’ambito della CSI e sulla Economic Court, cfr. KAMENKOV, Reforming the Economic Court of the CSI, in Russian L., 2009, n.2, p.242; DRAGNEVA, Is “soft” beautiful? Another perspective on law, institutions and integration in the CSI, in Rev. Centr. East Eur. L., 2004, vol.29, n.3, pp.305-310; DANILENKO, The Economic Court of the Commonwealth of Independent States, in N.Y.U.J. Int’l L. & Pol., 1999, vol.31, p.893.

265

L’art.3 Statute esclude pertanto la possibilità di sottoporre alla Economic Court controversie che non sorgano da economic obligations, le quali quindi potranno essere risolte solo ricorrendo ad altri meccanismi, quali la negoziazione oppure sottoponendo la questione al Consiglio dei Capi di Stato.

84 capacità d’azione ulteriormente indebolit a dall’assenza di vincolatività delle sue sentenze266. Inoltre, gli Stati membri della CSI si sono mostrati negli anni particolarmente restii nell’adire l’Economic Court, la quale ha reso finora un numero particolarmente limitato di sentenze e d opinioni consultive, tra l’altro di scarsa rilevanza giuridica. Il suo contributo allo sviluppo della cooperazione in seno alla Comunità risulta quindi marginale267 e, pertanto, non sarà oggetto di ulteriore considerazione nel corso del presente lavoro.

Rimanendo nell’area dell’ex-URSS, è necessario fare cenno all’EurAsEc Court

of Justice. Prevista fra gli organi statutari dell’organizzazione agli artt.5 e 8 EurAsEc Charter e disciplinata dallo Statute of the Court of EurAsEc268, tale

Corte sembra non sia stata ancora formalmente costituita269. La creazione di tale Corte di Giustizia seguirebbe, in termini di tempo, la realizzazione di una unione doganale nell’ambito dell’EurAsEc270. Pertanto, l’istituzione di tale Court of

Justice non solo si inserirebbe a pieno nell’attuale contesto della judicialization

delle organizzazioni regionali di cui si è detto, ma avvalor erebbe ulteriormente la tesi secondo cui la concreta realizzazione di una disciplina comune in materia commerciale, e la conseguente nascita , diretta o indiretta, di situazioni giuridiche soggettive in capo a gli operatori economici che danno effettiva applicazione al diritto dell’organizzazione, comporta la necessità di un meccanismo giurisdizionale permanente cui affidare la soluzione delle eventuali controversie271.

÷

266

Ai sensi dell’art.4 Statute l’Economic Court può solo emanare recommendations rivolte alle parti in causa, anche se l’art.31 Treaty on creation of Economic Union, affermando che “…state shall be required to take necessary measures to comply with the judgement of the Economic Court”, sembra riconoscere carattere giuridicamente vincolante alle sentenze della Corte.

267

La CSI resta una loose association of States progressively going to their separate ways, DANILENKO, op. cit., p.918.

268

Lo Statute of the Court of Eurasian Economic Community approvato dai Capi di Stati e di Governo in occasione del Summit del 5.7.2010 sostituisce il precedente Statute of the Court of Eurasian Economic Community approvato dall’ Interstate Council il 23.4.2003 con Risoluzione n°122.

269

Invero, fonti giornalistiche affermano che la EurAsEc Court of Justice dovrebbe diventare ufficialmente operativa a partire dal 1.1.2012. Finora, in ragione della mancata costituzione della EurAsEc Court of Justice, le controversie sorte nell’ambito di tale organizzazione sono state sottoposte all’attenzione dell’Economic Court della CSI.

270

L’agreement sull’istituzione di una unione doganale nell’ambito dell’EurAsEc è stato firmato a Dushanbe dai Presidenti di Russia, Bielorussia e Kazakistan nel 2007. Gli altri tre Stati membri dell’organizzazione hanno invece deciso di non sottoscrivere subito l’accordo, riservandosi la facoltà di aderirvi successivamente.

271

Per quanto concerne l’EurAsEc Court of Justice, in ragione della sua non ancora effettiva costituzione e della difficoltà di reperire l’atto istitutivo ed il recente Statuto, non è possibile esprimere considerazioni d i sort a. Pert anto, essa no n sarà o ggetto di t rattazio ne ne l present e lavo ro.

85 Ben consolidati e di maggiore rilevanza sono invece il ruolo assunto e la portata della giurisprudenza elaborata dai nuovi organi giurisdizionali internazionali istituiti, sulla scia della recente tendenza alla judicialization, nell’area geografica centroamericana e caraibica. Qui si è registrata, in primo luogo, l’istituzione di un organo giurisdizionale permanente in seno al SICA. Gli Stati membri, infatti, in ottemperanza alla disposizione contenuta nell’art. 12 del Protocolo de Tegucigalpa, hanno firmato nel 1992 il Convenio del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia272,

in tal modo dando vita ad una Corte di Giustizia che, dotata di competenze molto estese, per alcuni aspetti come si vedrà simili a quelle riconosciute alla Corte di Giustizia UE, opera come tribunale regionale internazionale, conoscendo in unico grado le controversie fra gli Stati membri del SICA, esercita poteri consultivi e svolge funzioni di giudice costituzionale nonché di giudice amministrativo. Come si dirà, nel SICA opera altresì un meccanismo di natura arbitrale preposto alla soluzione delle controversie in materia commerciale sorte nell’ambito dell’organizzazione. Sempre nell’area centro-americana e caraibica, più recente è invece l’istituzione della Caribbean Court of Justice, cui hanno provveduto gli Stati membri della CARICOM nel 2001 con la sottoscrizione dell’Agreement establishing the Caribbean

Court of Justice273. Tale organo giurisdizionale, come si vedrà, è dotato di una competenza ratione materiae per alcuni aspetti modellata su quella della Corte di Lussemburgo, ed ha la

particolarità di operare non solo come tribunale internazionale regionale, ma anche come tribunale interno, precisamente come Suprema Corte di Appello. Essa, infatti, decide in sede di ultima istanza sulle decisioni emesse dalle Corti di Appello degli Stati firmatari dell’Agreement in materia civile, costituzionale e penale274

.

Per quanto riguarda l’America latina, risale al 1979 la firma del Tratado de creación del

Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina e del relativo Estatuto275, con il quale gli Stati

membri della Comunidad Andina hanno istituito un proprio tribunale autonomo e permanente, ÷

272

Convenio del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, Ciudad de Panamà, 10.12.1992 (Convenio CCJ). Nell’istituire una Corte di Giustizia Centroamericana, gli Stati membri hanno rinviato ai famosi precedenti storici della Corte di Giustizia Centroamericana (Corte di Cartago) del 1907 e della Corte Centroamericana proposta nella Carta dell’ODECA. Ad oggi lo statuto della Corte è stato ratificato solo da quattro Stati membri: Guatemala, Honduras, El Salvador e Nicaragua.

273

Agreement establishing the Caribbean Court of Justice, St. Michael, 14.2.2001 (CCJ Agreement).

274

La disciplina dell’Appellate Jurisdiction viene dettata esclusivamente dall’Agreement establishing the Caribbean Court of Justice, parte III, in quanto i fondatori hanno voluto svincolare la giurisdizione di appello della Caribbean Court of Justice dall’appartenenza alla CARICOM. Pertanto, qualunque Stato caraibico, pur non facente parte di detta organizzazione, può sottoscrivere l’Agreement e in tal modo accettare di sottoporsi alla giurisdizione d’appello della Corte.

275

Per la codificazione compiuta dalla Comisión, cfr. Decision 472 Codificacion del Tratado de creacion del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Cochabamba, 28.5.1996 (Tratado TJCA), integrata dall’Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ed oggetto di una ulteriore codificazione con la Decisión 500, Valencia, 22.6.2001.

86 prefigurando, come si è accennato nei paragrafi precedenti e come meglio si vedrà in seguito, un sistema giurisdizionale sostanzialmente modellato su quello della Corte di Giustizia UE. Analoghe sono, infatti, le competenze contenziose e la previsione di una giurisdizione pregiudiziale, così come il riconoscimento di locus standi anche alle persone fisiche e giuridiche.

Per quanto concerne il MERCOSUR, invece, il meccanismo arbitrale ad hoc, originariamente disciplinato dal Protocolo de Brasilia, e che interviene nel caso di fallimento di una soluzione negoziata fra gli Stati parte della controversia, è stato riformato dal

Protocolo de Olivos, integrato da ulteriori specifiche norme di carattere procedurale relative

alla fase contenziosa ed alla possibilità di richiedere pareri consultivi da parte delle Corti Supreme dei singoli Stati membri276, ed infine completato dall’istituzione nel 2005 del

Tribunal Permanente de Revisión277. Siffatto meccanismo di soluzione delle controversie,

benché sembri rispondere a criteri tradizionali più che ispirarsi ai modelli regionali maggiormente innovativi, risulta essere dotato di una disciplina talmente complessa che, come emergerà nel corso della ricerca, in ragione degli sviluppi giurisprudenziali, finisce per manifestare alcuni aspetti di somiglianza con l’esperienza della Corte di Giustizia UE. Bisogna inoltre tenere presente la manifestata volontà degli Stati membri del MERCOSUR di sostituire tale sistema arbitrale con una Corte di Giustizia regionale permanente, la cui formale istituzione è rimessa all’adozione da parte del CMC di un apposito protocollo già elaborato dal Parlamento278.

Per quanto concerne il continente africano, anche qui, sebbene la maggior parte delle forme associative continuino a preferire mezzi politici di soluzione delle controversie, si è registrata, compatibilmente con la graduale tendenza evolutiva in senso integrazionista- sovranazionale di cui si è detto, l’attitudine in alcune organizzazioni regionali all’istituzione di una Corte o di un Tribunale permanente. In particolare, come si vedrà, si tratta di sistemi ÷

276

Si tratta de i) Reglamento del Protocolo de Olivos para la solución de controversias en el MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC n°37/07 XXV CMC – Montevideo, 15.12.2005; ii) Reglas modelo de procedimiento para los tribunales arbitrales ad hoc del MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC n°30/04, XXVII CMC – Belo Horizonte, 16.12.2004; iii) Procedimiento especial del Protocolo de Olivos para la solución de controversias originadas en acuerdo emanados de reuniones de Ministros del MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC n°26/05, XXIX CMC, Montevideo, 8.12.2005; iv) Reglamento del procedimento para la solicitud de opiniones consultivas al tribunal permanente de revisión por los tribunales superiores de justicia de los estrado partes del MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC n°02/07, XXXII CMC – Rio de Janeiro, 18.1.2007

277

Protocolo de Brasilia para la solucion de controversias, Brasilia, 17.12.1991; Protocolo de Olivos para la solucion de controversias en el MEROCUSR, Olivos, 18.2.2002 (Protocolo Olivos).

278

Dall’analisi del Proyecto de Protocolo Constitutivo de la Corte de Justicia del MERCOSUR, elaborato dal Parlamento e attualmente sottoposto al vaglio del CMC, si rileva una forte ed invero esplicita volontà imitativa della Corte di Giustizia UE, sia per quanto concerne la composizione ed il funzionamento che con riguardo alle competenze attribuite all’organo giurisdizionale.

87 giurisdizionali che, in misura maggiore o minore, sembrano aver mutuato talune competenze, particolari meccanismi (come il rinvio pregiudiziale) e specifiche procedure contenziose proprio dal sistema giurisdizionale dell’Unione europea. E’ necessario, però, precisare come nel continente africano l’istituzione di organi giurisdizionali regionali risponda non solo all’esigenza di garantire un’uniforme interpretazione e applicazione del diritto dell’organizzazione nelle controversie regionali, ma soprattutto alla necessità di offrire