Come finora descritto, l’attività della Corte di Giustizia UE fornisce un sistema di garanzie giurisdizionali che, oltre ad assicurare il controllo sulla legittimità degli atti dell’Unione ed il rispetto delle sue norme, offre un’adeguata tutela dei diritti attribuiti ai suoi soggetti: istituzioni europee, Stati membri, persone fisiche e giuridiche.
Per quanto riguarda gli Stati membri e le istituzioni, essi godono, in linea generale, di una legittimazione attiva e piena ad adire gli organi giurisdizionali dell’Unione, che trova giustificazione nella presunzione che essi siano in re ipsa depositari di un interesse obiettivo al rispetto del diritto dell’Unione. In quanto enti costitutori del sistema UE, infatti, si presume che essi agiscano nell’interesse della legalità. Ciò spiega perché entrambe le categorie di soggetti succitati non debbano allegare la lesione di un interesse materiale per poter adire la Corte di Giustizia, e ciò con riguardo a qualunque tipologia di ricorso esperibile dinanzi al giudice dell’Unione. Questa ampia legittimazione ad agire si riscontra, infatti, in primo luogo nell’ambito dei ricorsi in annullamento e in carenza, in cui gli Stati membri e le istituzioni europee sono per l’appunto definiti ricorrenti privilegiati, nonché con riguardo alle procedure di infrazione in cui, oltre al ruolo centrale e pienamente discrezionale svolto dalla Commissione, viene attribuita a ciascuno Stato membro la facoltà di far dichiarare alla Corte
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Costituiscono titolo esecutivo anche le sentenze contenenti condanna alla corresponsione delle spese di lite, e ciò indipendentemente dal tipo di sentenza di cui si tratta (anche in caso di sentenze di rigetto o di mero accertamento). In questi casi la sentenza sarà munita di formula esecutiva solo per il capo concernente la condanna alle spese.
145 di Giustizia un inadempimento commesso da un altro Stato membro451, senza dover dimostrare l’effettiva sussistenza di un interesse ad agire452
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Diversa è l’ipotesi dei ricorsi in materia di responsabilità extra-contrattuale dell’Unione, nel cui ambito viene riconosciuta una legittimazione ad agire degli Stati membri, che possono adire la Corte di Giustizia per chiedere il risarcimento del danno, mentre sono escluse dalla legittimazione attiva le istituzioni e gli organi europei, dal momento che si identificano con l’Unione responsabile dell’illecito. In questo caso, però, gli Stati membri non possono essere qualificati come ricorrenti privilegiati in quanto esiste, con riguardo a tale tipologia di ricorsi, una stretta correlazione fra legittimazione ad agire e la titolarità diretta dell’interesse leso in capo al ricorrente, pertanto ciascuno Stato membro può promuovere un’azione di responsabilità extra-contrattuale nei confronti dell’Unione soltanto nell’ipotesi in cui faccia valere un diritto o un interesse proprio.
E’ invece esclusa, per ovvie ragioni, la legittimazione attiva di Stati membri ed istituzioni con riguardo al contenzioso dei funzionari dell’Unione, mentre dubbia è la possibilità per gli stessi di invocare la dichiarazione di inapplicabilità ex art.277 TFUE453. E’ bene in questa
sede ricordare che la legittimazione attiva è riconosciuta allo Stato membro inteso nel suo complesso, con esclusione quindi delle sue articolazioni decentrate ovvero delle collettività pubbliche interstatali454. Mentre, quando si parla delle istituzioni europee quali destinatarie di ampia legittimazione attiva si fa riferimento al Consiglio, alla Commissione e al Parlamento Europeo. In relazione alla BCE, alla Corte dei Conti e al Comitato delle regioni il Trattato, di contro, riconosce loro una legittimazione ad agire non ampia e incondizionata quale quella attribuita alle altre istituzioni, bensì la facoltà di adire la Corte di Giustizia limitatamente alla difesa delle proprie prerogative (art. 263 co.3 TFUE).
La posizione privilegiata occupata da Stati membri e istituzioni nell’ambito del sistema di tutela giurisdizionale dell’Unione si riflette altresì nella possibilità loro riconosciuta di
intervenire nelle controversie proposte alla Corte di Giustizia (art.40 Statuto CGUE) e nel
diritto di impugnare le sentenze del Tribunale anche se non sono stati parte, neppure ÷
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Non senza però essersi preventivamente rivolto alla Commissione, a pena della irricevibilità del ricorso stesso.
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In linea di principio, lo scopo del ricorso è la tutela dell’interesse pubblico alla legalità comunitaria. Non rileva quindi l’assenza di un diritto o di un interesse leso né tantomeno di un danno. Ciò però vale solo in teoria perché nella prassi, lo Stato ricorrente risulta essersi attivato prevalentemente per un suo preciso interesse.
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In dottrina si sono infatti sollevate obiezioni circa la possibilità che di tale disposizione si avvalgano Stati membri e istituzioni che, nel contesto del ricorso in annullamento, non soffrono le limitazioni imposte invece ai soggetti privati. Sul punto, per una esaustiva illustrazione delle varie posizioni assunte dalla dottrina, cfr. CONDINANZI e MASTROIANNI, op. cit., p.172 ss.
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Tali soggetti possono invero adire la Corte di Giustizia con un ricorso in annullamento o in carenza in qualità di ricorrenti non privilegiati.
146 interveniente, del giudizio di primo grado e, comunque, senza dover dimostrare un interesse ad agire. Infine, tale posizione privilegiata si manifesta nella facoltà attribuita in via esclusiva a Stati membri, Parlamento Europeo, Consiglio e Commissione di domandare il parere alla
Corte di Giustizia circa la compatibilità di un accordo previsto con i trattati.
5.1 Il diritto di accesso alla Corte dei soggetti privati
Si è detto come uno degli elementi distintivi del modello sovranazionale di integrazione, di cui l’Unione europea costituisce in concreto la migliore realizzazione, è l’esistenza di un sistema di tutela giurisdizionale di cui possono giovarsi non solo gli Stati membri, le istituzioni e gli organi dell’Unione, bensì anche i privati, siano essi persone fisiche e giuridiche, in caso di violazione delle situazioni giuridiche soggettive loro riconosciute dal diritto dell’Unione455
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Prima di analizzare in dettaglio gli strumenti giurisdizionali messi a disposizione dall’Unione per tale categoria di soggetti al fine della tutela dei propri diritti, occorre circoscrivere la categoria dei “soggetti privati” di cui ci si accinge trattare. Invero, è necessario in primo luogo evidenziare come non sia richiesto alcun tipo di legame fra il territorio dell’Unione ed il soggetto che solleva il ricorso, né sotto il profilo della nazionalità né sotto quello della sua residenza/domicilio o sede sociale; pertanto la norma configura, da questo punto di vista, una legittimazione molto ampia. Per quanto concerne, poi, la categoria delle persone giuridiche, la Corte di Giustizia ne ha elaborato mediante la sua giurisprudenza una nozione comunitaria molto ampia456, che prescinde dalle qualificazioni proprie di ciascun diritto nazionale457, giungendo ad esempio a riconoscere la legittimazione attiva alla proposizione di un ricorso in annullamento anche a Stati terzi458 e agli enti territoriali minori a cui l’ordinamento nazionale di appartenenza attribuisce personalità giuridica pubblica459
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Sul diritto di accesso degli individui alla giustizia europea, in dottrina, cfr. FRANCIONI et al., Accesso alla giustizia dell’individuo nel diritto internazionale e dell’Unione europea, Milano, 2008, pp.463-532.
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Vedi sentenza Corte di Giustizia UE, causa C-135/81, Group. Agences voyages, 28.10.1982.
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Alla luce di tale ampia nozione, è stata addirittura riconosciuta l’ammissibilità di un ricorso promosso da organismi privi di personalità giuridica secondo il diritto nazionale, purché dotati dell’autonomia necessaria per agire come entità responsabili di rapporti giuridici ovvero titolari di interessi presi in considerazione dall’ordinamento dell’Unione Europea. Vedi sentenza Corte di Giustizia UE, causa C-18/74, Syndicat général du personnel des organismes européennes, 8.10.1974.
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Vedi cause riunite C-91/82 e C-200/82, Chris Int. Foods, ordinanza 23.2.1983.
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Fra le più recenti, vedi sentenza Corte di Giustizia UE, causa T-214/95, Het Vlaamse Gewest c. Commissione, 30.4.1998; ordinanza Corte di Giustizia UE, causa T-238/97, Comunidad Autonoma de Cantabria c. Consiglio,
147 A tale categoria di soggetti così ampiamente definita (persone fisiche e giuridiche) il sistema giuridico dell’Unione europea riconosce un diritto di accesso alla giustizia al fine di tutelare le situazioni giuridiche soggettive loro attribuite dal diritto dell’Unione, il quale però non risulta essere pieno e incondizionato. Ai sensi dell’art.40 Statuto CGUE, infatti, è precluso alle persone fisiche e giuridiche di intervenire nelle controversie fra Stati membri, fra istituzioni dell’Unione ovvero fra Stati e istituzioni, mentre possono intervenire in altre controversie proposte alla Corte di Giustizia solo qualora siano in grado di dimostrare l’esistenza di un proprio interesse nella soluzione della controversia. La prova di uno specifico pregiudizio o di un interesse ad agire deve essere altresì fornita dai soggetti privati che, ai fini dell’impugnazione di una sentenza del Tribunale in qualità di parti intervenienti al primo procedimento, devono dimostrare che la decisione dell’organo giurisdizionale li riguarda direttamente (art.56 Statuto CGUE). Inoltre, le persone fisiche e giuridiche non hanno nel sistema dell’Unione europea la possibilità di ricorrere direttamente alla Corte di Giustizia contro gli inadempimenti degli Stati. Essi possono pertanto limitarsi a sollecitare la Commissione ad iniziare una procedura di infrazione, senza però avere la possibilità di partecipare al giudizio e senza che tale sollecitazione faccia sorgere in capo alla Commissione un obbligo di fare, oppure possono, in via indiretta, ricorrere al rinvio pregiudiziale.
Il diritto di accesso alla giustizia riconosciuta dal diritto dell’Unione europea ai soggetti privati si esplica in via diretta esclusivamente mediante l’attribuzione della legittimazione a proporre ex art.263 co.4 TFUE un ricorso volto ad impugnare gli atti dell’Unione ritenuti illegittimi460. Contrariamente agli Stati membri e alle istituzioni, i privati non sono però titolari di una legittimazione attiva piena e incondizionata. Essi infatti non possono impugnare tutti gli atti dell’Unione, ma esclusivamente determinate tipologie e qualora sussistano specifici requisito. In particolare, il privato ha il diritto di adire la Corte di Giustizia UE per contestare la legittimità di un atto adottato nei suoi confronti, ossia a lui specificamente indirizzato, che provochi la lesione attuale e diretta di una situazione giuridicamente tutelata che qualifica il suo interesse ad agire. Qualora però voglia impugnare un atto comunitario di cui non risulta essere il destinatario formale, la sua legittimazione ad agire è condizionata dalla sussistenza di un suo specifico interesse diretto ed individuale all’annullamento dell’atto stesso. Sostanzialmente, quindi, l’atto in questione lo deve riguardare direttamente ed individualmente. In relazione alla circostanza che il ricorrente deve essere direttamente 147
16.6.1998; causa T-288/97, Regione Friuli Venezia-Giulia c. Commissione, 15.6.1999; causa C-417/04, Regione Sicilia c. Commissione, 2.5.2006.
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148 “riguardato”, è sufficiente precisare che ciò si verifica quanto l’atto oggetto di impugnazione incide sulla posizione giuridica del singolo direttamente, ossia senza la necessità di misure di esecuzione per la sua applicazione. La condizione, invece, della presenza di un interesse individuale all’impugnazione dell’atto ritenuto illegittimo è stata oggetto di interpretazione e specificazione dalla stessa Corte di Giustizia la quale ha chiarito che “chi non sia destinatario
di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari461”. In sintesi, quindi, i privati hanno la facoltà ricorrere contro atti che, non
essendo espressamente rivolti nei loro confronti, producono effetti immediati nella loro sfera giuridica senza la necessità di provvedimenti di attuazione e di cui risultino destinatari qualificati a causa di determinate qualità personali ovvero di particolari circostanze. Infine, nel tentativo di estendere i presupposti di ricevibilità dei ricorsi proposti da persone fisiche e giuridiche462, il Trattato di Lisbona ha aggiunto al dettato dell’ex art.230 co.4 TCE la previsione per tali soggetti del diritto di impugnare anche atti regolamentari che li riguardano
direttamente e che non comportano alcuna misura di esecuzione. Com’è evidente, viene
meno la condizione per il ricorrente dell’essere individualmente “riguardato” dall’atto e, ai fini dell’impugnazione, è sufficiente che l’atto stesso lo riguardi direttamente, ossia che i suoi effetti si producano direttamente nella sfera giuridica del ricorrente senza la necessità di ulteriori misure di esecuzione. E’ bene però sottolineare che l’art.263 co.4 TFUE restringe tale ricorribilità, svincolata dall’interesse individuale, alla sola categoria degli atti regolamentari, di cui però non fornisce una precisa definizione. Non è pertanto chiaro a quale tipologia di atti l’articolo in questione faccia riferimento, dato che essa risulta essere altresì estranea al sistema delle fonti così come definito alla luce delle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona463. La dottrina ha tentato di fornire una interpretazione della nozione di ÷
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Come già ricordato, tale formula è stata elaborata dalla Corte di Giustizia nella sentenza Plaumann…cit.
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Più volte è stato sollevato il problema dell’effettività della protezione giurisdizionale nel sistema comunitario, ed è stata sostenuta proprio dagli organi giurisdizionali dell’Unione la necessità di adottare un’interpretazione evolutiva dell’ex art.230 co. 4 TCE (ora art.263 co.4 TFUE), accogliendo una nozione di interesse individuale meno restrittiva. In tal senso si espresse l’Avv. Gen. Jacobs, nelle conclusioni presentate in occasione della sentenza Corte di Giustizia Ue, causa C-50/00, Unión Pequeños Agricultores c. Consiglio, 21.3.2001, ed il Tribunale di primo grado nella causa T-177/01, Jégo-Quéré et Cie SA c. Commissione, 3.5.2002
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Tale tipologia di atti, infatti, era stata espressamente prevista nel progetto di Trattato Costituzionale, ma è stata poi abbandonata nel Trattato di Lisbona. Invero, la definizione di “atti regolamentari” trae origine dall’attività svolta dal secondo gruppo di lavoro incaricato di redigere la Convenzione per l’Europa, il quale studiò altresì le criticità connesse ai requisiti di accesso alla Corte di Giustizia dei singoli ai sensi del precedente art.230 co.4 TCE. Fu quindi proposto di consentire ai privati la possibilità di avviare ricorsi diretti avverso i c.d. atti regolamentari, laddove con tale definizione si intendeva indicare la categoria degli atti non legislativi di applicazione generale.
149 atto regolamentare, talvolta in chiave estensiva tenendo conto della ratio della disposizione in esame464, talaltra in un’ottica restrittiva, e pertanto pervenendo a risultati divergenti465. Evidentemente, quindi, in tale situazione di incertezza le scelte definitive spetteranno alla Corte di Giustizia che, presumibilmente, fornirà una interpretazione della disposizione in questione fedele alla ratio della revisione introdotta con il Trattato di Lisbona.
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Il riferimento è qui all’interpretazione fornita da ADINOLFI, La Corte di Giustizia…op.cit., p.55 e da BALTHASAR, op.cit. p.545 ss., i quali sostengono che nella nozione di atti regolamentari debbano rientrare tutti gli atti che, a prescindere dalla loro natura di atto legislativo o esecutivo, siano idonee a vincolare i privati in assenza di norme di esecuzione, come può avvenire per gli atti direttamente applicabili.
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A riguardo, TESAURO, op.cit, p. 247; VILLANI, op.cit.,p.330; CARBONE, op.cit.; FONTANA, op.cit., p.66 ss., pur non riuscendo a fornire una interpretazione certa e univoca, tendono ad escludere che nella nozione di atti regolamentari rientrino gli atti dell’Unione adottati con la procedura legislativa ordinaria. Tenendo in considerazione la definizione di siffatta tipologia di atti presente nel progetto di Trattato costituzionale, è presumibile che in tale categoria possano rientrare gli atti non-legislativi di portata generali adottabili ex art.291 co.1 e art.297 par.2.
151 CAPITOLO TERZO
ISISTEMI GIURISDIZIONALI DELLE ORGANIZZAZIONI ECONOMICHE REGIONALI NEI PAESI
IN VIA DI SVILUPPO
Sommario: 1. Considerazioni introduttive. – 2. Gli aspetti istituzionali degli organi giurisdizionali regionali. –