L’esigenza di coniugare la domanda di salute con le scarse risorse disponibili non è mai passata in secondo piano. Ciò è evidente sia dalle varie manovre che si sono susseguite nel corso degli anni, sia dall’attenzione che la Corte Costituzionale ha riservato al concetto di nucleo minimo ed essenziale del diritto alla salute, che non deve essere pregiudicato dal contemperamento legislativo dei vari interessi. Non tutte le
101 In generale, le misure introdotte per fronteggiare la crisi spaziano
dalla riduzione della spesa farmaceutica al taglio dei fondi per una serie di politiche di benessere (quali l’infanzia, i migranti, comunque garantiti dall’aumento dei ticket per le prestazioni pubbliche), alle notevoli riduzioni degli investimenti per la medicina preventiva.
102 Bona M., La responsabilità medica civile e penale, Maggioli Editore,
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prestazioni possono essere ottenute dal servizio pubblico sanitario nei confronti di tutti, ma c’è comunque una soglia minima di servizi che devono essere garantite dalle istituzioni a prescindere dai costi. La giurisprudenza ritiene che “in presenza di limitatezza delle risorse e riduzione delle disponibilità finanziarie accompagnata da esigenze di risanamento del bilancio nazionale, non è pensabile di poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni quale ne sia la gravità e l’urgenza; è viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute”103.
Concetto precisato ancora di più nel momento in cui il diritto alle prestazioni sanitarie si è configurato come finanziariamente condizionato, giacché «l’esigenza di assicurare la universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore sanitario»104 . Proprio per
103 Sentenza Corte Cost, n 416/95.
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limitare le conseguenze dovute all’aspetto finanziariamente condizionato del diritto alle prestazioni sanitarie è stata individuata l’area del nucleo essenziale o irriducibile del diritto alla salute che si sottrae al bilanciamento con altri interessi, intesa quale “clausola di salvaguardia” per impedire al legislatore di sfuggire all’obbligo costituzionale di rendere operanti le prestazioni indispensabili alla tutela della salute. Ma qual è la parte del diritto alla salute da considerare essenziale? Il riferimento a questa dicitura non è presente nel testo costituzionale, di conseguenza spetterà alla Corte di volta in volta stabilirne l’estensione105.
Il nucleo essenziale del diritto alla salute, data l’immediata connessione alla persona umana e la discendenza dai principi costituzionali, implica che in nessun modo può essere limitato, manipolato o comunque scalfito nel bilanciamento con altri interessi. Queste le conclusioni alle quali è giunta in varie occasioni la Corte Costituzionale, affermando che “nel bilanciamento dei valori costituzionali che il legislatore deve compiere al fine di dare attuazione al diritto ai trattamenti sanitari (art. 32 della Costituzione) entra anche la considerazione delle esigenze relative all'equilibrio della finanza pubblica. Non v'è dubbio che, se queste ultime esigenze, nel bilanciamento dei valori costituzionali operato
105 Morana D., La salute come diritto costituzionale, Giappichelli
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dal legislatore, avessero un peso assolutamente preponderante, tale da comprimere il nucleo essenziale del diritto alla salute connesso all'inviolabile dignità della persona umana, ci si troverebbe di fronte a un esercizio macroscopicamente irragionevole della discrezionalità legislativa”106.La dignità
umana rappresenta il parametro per valutare il corretto esercizio della discrezionalità del legislatore nell’ individuazione degli strumenti, dei tempi e dei modi della realizzazione della tutela del diritto della salute e proprio questa connessione permette di qualificare il nucleo essenziale come un diritto soggettivo assoluto e primario, finalizzato alla tutela dell’integrità psico-fisica dell’individuo. Ciò è quanto detto del resto dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 17461 del 1 agosto 2006, nella quale è stato affermato che: « In relazione al bene-salute è individuabile un "nucleo essenziale", in ordine al quale si sostanzia un diritto soggettivo assoluto e primario, volto a garantire le condizioni di integrità psico-fisica delle persone bisognose di cura allorquando ricorrano condizioni di indispensabilità, gravità ed urgenza non altrimenti sopperibili, a fronte delle quali è configurabile un mero potere accertativo della P.A. in ordine alla ricorrenza di dette condizioni; in assenza, però, di tali condizioni, e allorquando non vengano denunziati pregiudizi alla salute, anche in termini di aggravamenti o di non adeguata
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guarigione, la domanda diretta ad ottenere prestazioni con modalità di più comoda ed agevole praticabilità per il paziente, rispetto a quelle apprestate dalla P.A., ha come presupposto una situazione soggettiva di interesse legittimo, stante la discrezionalità riconosciuta all'autorità amministrativa di soddisfare, tempestivamente, le esigenze del richiedente tra le possibili opzioni, anche attraverso un'opportuna integrazione tra le potenzialità delle strutture pubbliche con quelle private convenzionate, offrendo la soluzione reputata più adeguata alla finalità di piena efficienza del servizio sanitario.»
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CONCLUSIONE
Anche dando uno sguardo alla legge di bilancio 2018, in vigore dal 1 gennaio, la situazione in materia sanitaria non sembra cambiata, poiché interviene solo su pochi aspetti, tra i quali si rileva quanto segue. Il finanziamento del servizio sanitario nazionale resta fermo a quanto previsto lo sorso anno e nulla è detto sul personale. In merito a questo settore, si consideri che, dal 2010 al 2016, la spesa per il personale dipendente del Ssn si è ridotta di 2,3 miliardi di euro. Nel 2015 risultavano impiegate circa 35 mila persone in meno rispetto al 2009, e, nei prossimi 10 anni, la sanità pubblica perderà in media 2 medici al giorno, tra pensionamenti, blocco del turnover e vincoli di bilancio. Nei prossimi 6 anni andranno in pensione 21.700 medici di famiglia, a fronte di circa 6.000 nuovi medici che usciranno dai Corsi di Formazione Specifica in Medicina Generale107. Per gli infermieri si calcola che, per rispettare le
direttive europee sui turni di lavoro, manchino circa 15 mila unità108.
Per quanto riguarda il superticket, è istituito un fondo strutturale da 60 milioni l'anno per favorire l'accesso alle
107Dirindin N., La sanità nella legge di bilancio. La strategia del nulla, in www.saluteinternazionale.info
108Altro dato scoraggiante è che l’età media degli infermieri dipendenti si aggira intorno ai 48 anni mentre quella dei medici in servizio intorno ai 54 anni.
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prestazioni sanitarie a particolari categorie di soggetti vulnerabili, come i minori e coloro che hanno un reddito inferiore ai 15.000 euro. Inoltre, è stabilito che, al fine di incentivare l’efficienza e la trasparenza del sistema di
approvvigionamento della pubblica
amministrazione, l'emissione, la trasmissione, la conservazione e l'archiviazione dei documenti attestanti l’ordinazione e l’esecuzione degli acquisti di beni e servizi dovrà essere effettuata in forma elettronica.
Emerge ancora una volta come la tutela della salute subisce i condizionamenti che lo stesso legislatore trova nell’allocare le risorse finanziarie delle quali dispone, non risultando sempre realizzabile l’armonizzazione tra le esigenze finanziarie e il diritto in questione.
A causa della continua ricerca di economie di spesa, è difficile garantire ai soggetti l’effettiva opportunità di avere accesso a prassi cliniche e/o assistenziali che consentano di scegliere tra vari corsi d’azione, che garantiscano adeguata informazione e consentano di poter valutare cosa valga la pena fare, a quali interventi valga la pena acconsentire, cosa sia in concreto vantaggioso per sé109. Così se da un lato la concretezza degli
strumenti a disposizione influisce sul piano di giustizia delle
109Forni L., La sfida della giustizia in sanità. Salute, equità, risorse, Giappichelli Editore, Torino, 2016.
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prestazioni, dall’altro l’accesso alle risorse si riflette sulle possibilità di autodeterminarsi in relazione alle cure.
La programmazione dei servizi è sempre appartenuta allo Stato, considerato il soggetto idoneo a garantire equità sociale e accessibilità ai servizi, sottraendola alla competizione del mercato. Oggi, a causa della contrazione delle prestazioni sociali messe a disposizione da parte delle strutture pubbliche, accompagnata dai costi eccessivi riguardanti l’erogazione delle prestazioni, hanno fatto la loro comparsa sistemi di “quasi mercato”, in cui le amministrazioni svolgono sempre più frequentemente la funzione di providers, di regolatori e acquirenti di servizi, e i soggetti privati quella di producers, di erogatori delle prestazioni110. Pertanto, al calo dell’impegno
pubblico segue una crescita di coperture sanitarie assicurative private o mutualistiche e un aumento dell’offerta privata di servizi. Di conseguenza si hanno due realtà: da una parte un servizio sanitario pubblico e dall’altra una sanità privatizzata differenziata per chi può pagare. Eppure in più occasioni è stato dimostrato che i sistemi sanitari pubblici sono più efficaci di quelli privati, essendo meno costosi e offrendo più garanzie, occupandosi ad esempio di prevenzione e promozione della salute.
110Albanese A., Il modello sociale costituzionale e la sua attuazione in
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L’offerta sanitaria risulta essere fortemente diseguale, sia a causa dei fattori economici, sia a causa dei diversi modelli organizzativi. I punti sensibili sono rappresentati dai meccanismi di controllo della domanda (ticket, esenzioni, liste di attesa), quelli di controllo dell’offerta (allocazione delle risorse, definizione dei Lea) e la gestione della appropriatezza, qualità e continuità delle procedure111.
La sanità è una realtà economica, in cui il dato drammatico è rappresentato dalla crisi economica e dai costi delle prestazioni sanitarie che portano tantissimi cittadini a rinunciare alle cure, complici le difficoltà di accesso alle prestazioni sanitarie e le liste d’attesa troppo lunghe. Di conseguenza l’accesso ai servizi e alle attività sanitarie può comportare la nascita di quelle disuguaglianze che è compito del governo dei servizi sanitari impedire, orientando all’equità le scelte di pianificazione e funzionamento del sistema.
Non bisogna dimenticare il punto di partenza: il diritto alla salute, il diritto a curarsi, il diritto alle prestazioni sanitarie a cui corrisponde il dovere dei livelli istituzionali della Repubblica di ricercare le soluzioni in grado di assicurare la tutela della salute delle persone. Il diritto in questione diventa effettivo solo attuando le condizioni per renderlo realmente
111 Costa G., Bassi M., Gensini G.F., Marra M., Nicelli A.L., Zengarini
N., L’equità nella salute in Italia. Secondo rapporto sulle disuguaglianze
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godibile, attraverso investimenti governativi adeguati, puntando su un finanziamento dei servizi di tipo progressivo e basato sulla redistribuzione delle risorse in base ai bisogni, recuperando risorse tramite una gestione più efficiente e adeguata.
“Quando si restringono i diritti riguardanti lavoro, salute e istruzione, si incide sulle precondizioni di una democrazia non riducibile ad un insieme di procedure. Non sono i diritti ad essere insaziabili, lo è la pretesa dell'economia di stabilire quali siano i diritti compatibili con essa. Quando si ritiene che i diritti sono un lusso, in realtà si dice che sono lussi la politica e la democrazia. Non si ripete forse che i mercati "decidono", annettendo alla sfera dell'economico le prerogative proprie della politica e dell'organizzazione democratica della società?”112.
112Rodotà S., Perché i diritti non sono un lusso in tempo di crisi, 20 ottobre 2014, www.repubblica.it
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