A questo punto della trattazione, è necessario soffermarsi sul profilo della protezione degli interessi collettivi e di quelli diffusi, in prima battuta in sede giurisdizionale; successivamente, sarà vagliata la problematica della tutela procedimentale, prima e dopo l’introduzione dell’art.9 della L.241/90.
Quanto al primo profilo, è bene affrontare a monte, tre problematiche fondamentali: in primo luogo, è necessario chiedersi quali condizioni devono sussistere affinché tali posizioni siano tutelabili in sede giudiziaria; strettamente connessa a questa è la seconda questione, relativa all’individuazione dei soggetti legittimati ad agire per la tutela di siffatte posizioni; infine, occorre capire quali siano le azioni esperibili a tutela dei portatori di interessi collettivi, nonché quali gli effetti delle pronunce che concludono i relativi giudizi.
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A. CARATTA, Profili processuali della tutela degli interessi collettivi e diffusi, in La tutela
49 Con riferimento al primo problema, va sottolineato come ai fini della tutela degli interessi diffusi, sia necessario che una disposizione di legge la ammetta espressamente e riconosca ad un determinato organismo la qualità di ente esponenziale, attribuendogli conseguentemente la legittimazione ad agire.
Essendo tuttavia l'interesse diffuso riferibile ad una collettività organizzata, si è posto il problema di identificare chi fosse legittimato ad agire per conto e nell’interesse del gruppo.
In molteplici settori, a tal proposito, è stato dirimente l’intervento del legislatore: basti pensare alla tutela dei consumatori o alla disciplina in materia di protezione ambientale, che è forse la più emblematica.
Degna di particolare nota in proposito, è la l. 8 luglio 1986 n. 349, con la quale si è attribuita alle associazioni in materia ambientale la legittimazione ad agire avverso gli atti amministrativi illegittimi per chiederne l’annullamento, nonché ad intervenire nei giudizi intentati dallo Stato o dagli enti pubblici territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto lesivo: considerato che questo settore è il terreno di elezione degli interessi diffusi, dove maggiormente si è manifestata la problematica della loro tutela, la relativa normativa sarà analizzata approfonditamente nel proseguo della trattazione.
Non ci si può inoltre esimere dal menzionare l’intervento legislativo80 in materia di tutela del consumatore, che ha aggiunto l’art. 1469 sexies c.c., attribuendo alle associazioni di categoria e alle Camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura la legittimazione ad esperire l’azione inibitoria dell’uso delle condizioni generali di contratto, nel caso in cui ne venga accertato il carattere vessatorio: pure in questo settore, come in quello giuslaboristico, si assiste all’approntamento in sede legislativa di uno strumento processuale che ha funzione non già sostitutiva, bensì suppletiva, delle azioni individuali.
Ciò è confermato dalla stessa normativa, in specie dall’art. 1 della legge 30 luglio 1998, n.281, rubricato “finalità ed oggetto della legge”, il quale stabilisce espressamente come obiettivo quello di garantire e tutelare gli interessi individuali e collettivi dei
80
Articolo aggiunto dall’art 25, L. 6 febbraio 1996, n. 52, poi abrogato dall’art. 146, D. Lgs. 6 settembre 2005, n.206.
50 consumatori: a tal fine, ne è promossa la tutela “anche in forma collettiva”, con ciò volendo sottolineare che non vengono modificate, né eliminate le forme di tutela diverse; d'altro canto, il successivo 3 prevede che le disposizioni di legge non precludono il diritto ad esperire azioni individuali dei consumatori, i quali si ritengano danneggiati dalle medesime violazioni.
In proposito menzionare una recente decisione del Consiglio di Stato, con la quale si osserva che il Codacons è qualificabile come ente esponenziale di interessi di natura collettiva dei consumatori e degli utenti di servizi pubblici81.
Secondo l’orientamento della giurisprudenza di legittimità, l'ente esponenziale è titolare, oltre che di posizioni giuridiche appartenenti a ciascun componente della collettività, anche di posizioni esclusivamente sue proprie, cioè gli interessi collettivi propriamente detti, con possibilità che la sua azione, volta alla tutela dell'interesse collettivo della categoria, possa porsi in contrasto con l'interesse del singolo componente82.
Detti principi sono condivisi dal Consiglio di Stato: l'interesse collettivo degli enti esponenziali deve identificarsi nell'interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata, e non negli interessi di singoli associati o gruppi di associati, e ciò anche nel caso in cui un provvedimento porti vantaggi ad alcuni e asseriti pregiudizi ad altri83.
Concludendo questa prima analisi sulle problematiche connesse alle posizioni metaindividuali e alla difficoltà di inquadramento e di tutela, va innanzi tutto rilevato il
81
Cons. Stato, sez. V, 17 dicembre 2015, n. 2445.
82
Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451.
83
Cons. Stato, sez. III, 23 giugno 2014, n. 3164. Nel caso di specie, la legittimazione a ricorrere del Codacons è indiscutibile, perché è irrilevante se il dedotto contrasto sia relativo ad una minima o massima percentuale di associati.
E’ da rilevare inoltre che il Codacons ha impugnato le determinazioni comunali in materia di sosta tariffata perché pregiudizievoli non solo sotto il profilo economico, ma anche sotto il profilo del peggioramento della qualità della vita della generalità degli utenti in assenza di adozione di misure ulteriori a quelle riguardanti le tariffe; sussiste quindi piena legittimazione di detto Ente alla proposizione del ricorso introduttivo del giudizio, atteso che la difesa dell’ambiente e il buon andamento dei servizi pubblici essenziali (idonei ad interagire sulla qualità della vita degli utenti) rientrano tra i compiti statutari del Codacons (art. 2 dello statuto) e nell’ambito della legittimazione riconosciuta ad esso dal d. lgs. n. 206 del 2005 e dagli artt. 13 e 18, comma 4, della l. n. 349 del 1986.
51 progressivo riconoscimento degli interessi collettivi da parte del legislatore, che sancisce la legittimazione a ricorrere individuando un soggetto portatore.
In secondo luogo, va notato come questa tutela non escluda né alteri la possibilità di azione individuale da parte dei singoli, permanendo in capo a questi il potere di ricorrere all’Autorità competente, qualora la condotta si atteggi a fatto plurioffensivo, in grado di colpire contemporaneamente sia gli interessi individuali sia quelli collettivi; infine, dalla pronuncia richiamata si evince che, anche laddove possano scaturire effetti pregiudizievoli dall’impugnazione del provvedimento per taluni associati, non può negarsi di per sé la legittimazione ad agire dell’ente.
È chiaro che in tal caso occorrerà una valutazione caso per caso della reale portata lesiva del provvedimento nei confronti di taluni consumatori e dei vantaggi nei confronti degli altri, sicché non si potrà, a mio avviso, prescindere da un vaglio globale delle situazioni soggettive incise.