La legge delega 4 marzo 2009, n

Vanno a questo punto esaminati i contenuti e gli obiettivi della legge delega 4 marzo 2009, n.15, per addivenire ad una ricostruzione il più possibile esaustiva dell’istituto della class action pubblica e per vagliarne l’effettiva funzionalità.

Gli obiettivi posti al Governo andavano tutti in un’unica direzione, quella di rendere la macchina amministrativa più efficiente, in modo da fornire un servizio di maggiore qualità ai cittadini.

Potremmo sommariamente individuare tre diversi fronti di operatività della legge in esame.

Sotto un primo aspetto, quello più evidente, il legislatore cerca di sconfiggere le inefficienze e massimizzare la funzionalità dell’apparato amministrativo, puntando a fornire un servizio qualitativamente superiore agli utenti; inoltre, mira a tutelare il cittadino, sia attraverso un rimedio che gli permetta di “ribellarsi” rispetto ad un sistema lento e inefficiente, sia con la previsione di sanzioni, compreso il licenziamento, e altri strumenti di tutela introdotti contro la P.A. o i concessionari di pubblici servizi.

In terzo luogo, si cerca di monitorare l’effettiva operatività dei dipendenti pubblici, attraverso incentivi che premino la produttività e meccanismi di valutazione del personale delle amministrazioni volti a verificare la qualità delle performance individuali, secondo criteri oggettivi e prestabiliti.

Nel dettaglio, l’aspetto forse più rilevante é la valorizzazione del risultato raggiunto dalle singole amministrazioni, al fine di garantire elevati standard qualitativi ed economici del servizio prestato: in quest’ottica, si pone la previsione dell’obbligo di includere tra gli obiettivi quello, posto a carico dei dirigenti, di conformarsi ai parametri di produttività ed efficienza individuati da un’apposita commissione (Commissione per

94 la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle Pubbliche amministrazioni), istituita dall’art. 13, d.lgs. n.150/2009.

Si tratta di un organismo connotato da autonomia ed indipendenza, con il compito di determinare gli standard di efficienza e di produttività cui devono attenersi le Pubbliche amministrazioni, nonché i parametri di valutazione dei dipendenti e dei dirigenti.

Per il raggiungimento di tali risultati si cerca, peraltro, di rafforzare i principi di trasparenza e di pubblicità dell’attività amministrativa: in questa direzione, infatti, viene prevista la pubblicità dei dati relativi al funzionamento e alle possibilità di miglioramento dei risultati conseguiti, attraverso il confronto di associazioni dei consumatori, utenti, organi di informazione ecc.

Il mezzo prevalentemente utilizzato è proprio il web, con cui si persegue lo scopo di rendere trasparente il risultato raggiunto dalle amministrazioni ed il livello di qualità della prestazione dei servizi, mediante la pubblicazione on line dei dati relativi a ciascuna p.a., affinché possano essere analizzati in modo autonomo da tutti, sia gli utenti che le associazioni o gli enti esponenziali.

Queste previsioni vanno evidentemente tutte nella direzione di una conoscenza diffusa dell’organizzazione, del funzionamento, nonché della gestione complessiva delle amministrazioni pubbliche132: l’enfasi posta dal legislatore sulla pubblicità è volta a rendere conoscibili e, conseguentemente, ad assicurare un controllo degli utenti sull’erogazione efficiente dei servizi e più in generale sull’organizzazione della pubblica amministrazione.

D’altro canto, pretendere la pubblicità e la trasparenza dell’azione pubblica significa anche, in una prospettiva più ampia, garantire il rispetto dei principi del buon andamento e l’imparzialità della p.a.133: in particolare, la trasparenza è strumentale, come rilevato, ad un controllo diffuso dei cittadini e finalizzato ad accrescere la

132

A. FABRI, op. cit., p. 18.

133

L’art. 4, comma 6 della legge delega prevede, infatti, che sia garantita la trasparenza quale

“accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti internet delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pp.aa., degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento dei fini istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta in proposito dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità”.

95 responsabilità degli amministratori, mediante la rimozione di malfunzionamenti e di anomalie.

Come sostenuto da taluno in dottrina, la trasparenza non è più un mero strumento difensivo, bensì diviene un mezzo di conoscenza e di controllo dell’azione pubblica.134

Si è anche sostenuto che la trasparenza è uno dei mezzi attraverso il quale esercitare la sovranità popolare sull’attività della Pubblica Amministrazione, tenuta ad informare cittadini ed utenti ed anche ad ascoltarli, nell’ottica di un’amministrazione condivisa.135

La legge delega in commento, pertanto, estende il rispetto di fondamentali principi dell’azione amministrativa relativamente a dati meramente organizzativi, al di là del procedimento e del provvedimento amministrativo, nonché ad aspetti strutturali e gestionali.

Qualche Autore ha notato che tale estensione conferisce una nuova connotazione di a questi principi, che acquisiscono una valenza formale, non attenendo direttamente al contenuto dell’attività amministrativa, bensì a standard qualitativi dei servizi ed ai relativi meccanismi di erogazione136: in astratto, ciò realizza un ampliamento delle tutele del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, in quanto consente la contestazione di tutte le violazioni dei principi, che si traducano in un pregiudizio per i destinatari del servizio, privi della possibilità di monitorarne l’effettiva gestione.

A tal proposito, l’art. 4, comma 2, lett. l) legge delega 15/2009, prevede che il singolo utente possa agire davanti al giudice amministrativo per la “tutela di interessi

giuridicamente rilevanti per una pluralità di consumatori ed utenti”: tale formulazione

normativa ha destato parecchi dubbi interpretativi tra gli studiosi amministrativisti. L’estensione delle garanzie e l’ampliamento applicativo dei principi di trasparenza, pubblicità e più in generale del buon andamento non sono volti ad evitare una lesione al privato, quanto piuttosto ad introdurre un sistema di controllo generalizzato della pubblica amministrazione, che si presenta indifferenziato, al fine di migliorare l’organizzazione amministrativa, nonché realizzare una maggiore responsabilizzazione

134

F. MERLONI, La trasparenza amministrativa, Giuffrè, 2008, p. 30 ss.

135

S. AMATO, La “class action pubblica”: rilievi critici, in Dir. e proc. amm., 1/14, p. 156 ss.

136

96 dei dipendenti e dei funzionari137: si tratta peraltro di aspetti, attinenti non direttamente alla posizione giuridica individuale del soggetto che agisce, bensì, in caso di contenzioso, alla generalità dei cittadini.

Infatti, le questioni di natura organizzativa e gestionale dell’amministrazione non riguardano strettamente la sua: il soggetto pubblico si presenta nel suo essere statico, piuttosto che nel momento dinamico, che riguarda l’esercizio del potere.

Come si può comprendere, dunque, si tratta di profili che non possono determinare una lesione nella sfera giuridica del soggetto, non essendo in grado di incidere sulle singole posizioni dei destinatari dell’azione pubblica.

Peraltro, come si proverà a dimostrare, quest’assunto non è così scontato, avendo piuttosto dato adito a molteplici diatribe tra gli studiosi della materia.

Queste premesse erano necessarie per la disamina della disciplina dell’azione giurisdizionale prevista dalla legge in esame, che assume caratteri molto diversi da quelli ordinari della giustizia amministrativa: la previsione di una forma di controllo generalizzata si proietta infatti sul terreno processuale, facendo inevitabilmente sorgere dubbi di compatibilità con i principi fondamentali dell’ordinamento amministrativo processuale.

La legge delega prevede una legittimazione ad agire che pare trovare l’unico fondamento nella presenza di una pluralità di soggetti: secondo parte della dottrina, si tratterebbe di un’azione a legittimazione diffusa, con finalità di denuncia delle inefficienze e dei malfunzionamenti della pubblica amministrazione.138

L’art. 4 del decreto legge, oltre a sganciare la legittimazione ad agire dall’esistenza di una situazione soggettiva individuale, risulta peculiare anche dal punto di vista dell’ambito applicativo oggettivo in quanto individua tra le censure deducibili nel ricorso sia il mancato esercizio dei poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, sia la violazione dei termini o l’omessa emanazione di atti amministrativi generali, che

137

F. CINTIOLI, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, in www.giustamm.it, secondo cui, in un quadro in cui la P.A. si dimostra gravemente inefficiente, il legislatore ha ritenuto di dover intervenire, ponendo il cittadino al centro di un sistema di controllo e di vigilanza sul funzionamento della pubblica amministrazione, sia sotto il profilo qualitativo, sa sotto il profilo della correzione in sede giurisdizionale.

138

M.P.T. CAPUTI JAMBRENGHI, Buona amministrazione tra garanzie interne e prospettive

97 produca una lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti e di consumatori.

Nel d.lgs. 198/2009, che ha ne dato attuazione, tuttavia, non viene menzionato l’omesso esercizio dei poteri di vigilanza, mentre sono mantenute le altre due ipotesi di vizi: questa modifica potrebbe spiegarsi con la necessità di evitare che il controllo sul funzionamento della p.a. diventi poi uno strumento eccessivamente incisivo in mano ai cittadini e finisca per rappresentare un mezzo improprio di tutela del privato.

Per quanto concerne poi il profilo della legittimazione attiva dell’azione prevista dalla normativa in esame, occorre subito sottolineare che l’esistenza di più soggetti costituisce il titolo su cui viene a fondarsi la legittimazione ad esperire l’azione giurisdizionale contro le amministrazioni e i concessionari di servizi pubblici: la disciplina di questa forma di tutela si basa quindi sulla necessaria esistenza di un gruppo di soggetti che agisce facendo valere la medesima pretesa; il singolo individuo, dunque, deve appartenere alla classe degli utenti o dei consumatori per poter adire il giudice amministrativo.

Già ad un primo sommario esame, emerge che tali previsioni, per quanto anomale rispetto ai principi generali del processo amministrativo, non rappresentano propriamente un quid novi nel nostro sistema: la legittimazione diffusa non è un fenomeno sconosciuto nel nostro ordinamento, ed è presente, seppur in via di eccezione, nella giurisdizione sia ordinaria che amministrativa; basti pensare all’azione di classe disciplinata dal codice del consumo o all’azione popolare, che sono state già oggetto di breve disamina e che saranno vagliate ora in maniera più approfondita.