II. Requisiti e strumenti per l’introduzione della concorrenza: le
II.2 Il processo di privatizzazione: strumenti e obiettivi
− promuovere l’apertura dei settori concorrenziali
− attenuare le distorsioni e incentivare l’efficienza allocativa, produttiva e tecnologica nei settori in cui permangono condizioni di monopolio
II. 2. Il processo di privatizzazione: strumenti e obiettivi
Il concetto di privatizzazione richiede innanzitutto che sia operata un’importante distinzione per inquadrarne le caratteristiche. E’ necessario distinguere cioè tra privatizzazione formale e privatizzazione sostanziale. La privatizzazione formale è in sostanza l’attribuzione alle aziende di forme societarie di diritto privato, solitamente la forma prescelta e' la s.p.a. Invece, per quanto riguarda la privatizzazione sostanziale, questa implica anche la cessione della proprietà, o di una quota significativa di essa, a soggetti privati, tipicamente attraverso il mercato azionario19. In questa seconda opzione, la privatizzazione è intesa come uno strumento per introdurre una sorta di “competizione” per il controllo dell’impresa, al fine di permettere al mercato dei capitali di esercitare una particolare pressione che porta efficienza nei mercati dei prodotti e dei servizi che e' in grado di esercitare unicamente in modo parziale. Questo vale particolarmente per i settori delle public utilities, nei quali persistono monopoli naturali e oligopoli.
Gli obiettivi di un processo di privatizzazione sono essenzialmente tre:
− La massimizzazione dell’efficienza sia produttiva sia allocativa
− Il rafforzamento dei mercati finanziari
− Il risanamento della finanza pubblica
La massimizzazione dell’efficienza produttiva e allocativa rappresenta l’obiettivo primario nel risanamento del settore dei SPL. Nel primo capitolo sono state individuate ed esaminate le determinanti del fallimento del mercato nella produzione e nell’offerta di tali servizi. Per contro, nel mettere in atto una politica correttiva dei fallimenti del mercato, possono sorgere inefficienze proprio per effetto dell’intervento pubblico; situazioni che la teoria economica identifica quali determinanti del fallimento
19 Esiste anche la possibilità della cessione in forma privata
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La teorica possibilità da parte dell’operatore pubblico di colmare le inefficienze del mercato può non portare ad un risultato ottimale per via di ostacoli di vario tipo: ostacoli causati dalla difficoltà di raccogliere ed elaborare informazioni adeguate alle decisioni da prendere, dall’inadeguatezza dei sistemi di incentivo-sanzione dei manager, dalla lentezza dei tempi di reazione ai cambiamenti, e infine da situazioni create da fenomeni di aumento delle burocrazia e di ingerenza politica. Gli sprechi di risorse e gli errori di scelta che ne derivano, con conseguente carico sul deficit pubblico, devono essere accuratamente valutati in anticipo, accanto agli eventuali benefici, per giudicare la convenienza dell’azione pubblica. Pertanto, si può concludere che non esiste una forma di proprietà astrattamente ottimale, ma che la preferenza del soggetto privato rispetto al pubblico dipende da un complesso bilanciamento tra vantaggi e svantaggi di ciascuna forma proprietaria, tenuto conto del concreto contesto storico e istituzionale in cui la scelta viene operata.
In termini di efficienza, è opinione condivisa tra vari studiosi che l’ingresso di capitali privati nella governance di un’impresa pubblica abbia effetti positivi, in quanto i soggetti privati sono considerati portatori di innovazione tecnologica oltre che come obiettivo quello di perseguire la massimizzazione del profitto.
In particolare, si considera che l’efficienza dinamica, definita come “capacità di amministrare il cambiamento e/o di reagire al cambiamento introdotto da altri, consentendo in definitiva migliori risultati in termini di occupazione e tassi di crescita del reddito”20, è tendenzialmente migliore nell’impresa privata. Questo dipende soprattutto dal fatto che la capacità innovativa e di sviluppo delle imprese e' maggiormente sviluppata, e che nel sistema produttivo in cui operano sono presenti competenze che i soggetti privati sono incentivati a potenziare poiché il loro obiettivo primario e' appunto quello di conseguire il massimo profitto. Il medesimo ragionamento e' applicabile al concetto di efficienza tecnico-gestionale.
In termini di efficienza allocativa, che si consegue quando la domanda
20 Il concetto riprende lo studio di Zanetti in cui viene approfondito lo schema di Williamson per la valutazione degli effetti nelle operazioni di concentrazione sul benessere collettivo. Si ipotizza che per valutare l’effettivo incremento o decremento di efficienza allocativa, bisognerebbe confrontare l’eventuale riduzione di surplus del consumatore conseguente al comportamento privato della massimizzazione dei profitti in un mercato non perfettamente concorrenziale.
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incontra l’offerta, la questione è più problematica. Data la rilevanza collettiva dei bisogni soddisfatti dalle public utilities, molti studiosi convengono che un'impresa pubblica consegua risultati migliori nell’allocazione delle risorse.
Dalla privatizzazione potrebbe dunque derivare un peggioramento dell’efficienza allocativa, (al quale si può comunque porre rimedio attraverso un’efficiente regolamentazione21) da contrapporre al possibile miglioramento degli altri due tipi di efficienza.
Per rendere effettivi gli incrementi di efficienza, che la privatizzazione rende potenziali, occorre che siano verificate alcune ulteriori condizioni; la prima delle quali e' che la proprietà privata abbia effettivamente le capacità e gli strumenti per applicare sistemi gestionali migliori di quelli applicati dalla proprietà pubblica. Ciò inevitabilmente dipende dalla struttura stessa dell’impresa e del mercato: sarà proporzionale alle competenze dei managers e dunque inversamente proporzionale alla possibilità che si verifichino comportamenti opportunistici (dovuta in gran parte al sistema di incentivi contrattuali e di mercato).
La seconda condizione e' rappresentata dai rapporti tra le imprese e gli enti esterni preposti al controllo e alla regolamentazione. E' necessario che non siano alterati da rilevanti asimmetrie informative che potrebbero portare al fallimento o causare gravi distorsioni nella regolamentazione stessa.
La terza condizione richiede che il settore nel quale l’impresa privata inizia ad operare sia effettivamente concorrenziale. Il sistema di incentivi fornito dall’ambiente concorrenziale è in effetti il propulsore più forte dell’efficienza. In presenza di monopoli o oligopoli, l’effetto positivo della privatizzazione si riduce, al punto che potrebbe anche diventare inutile. La semplice sostituzione di un monopolio privato a un monopolio pubblico, in settori rilevanti nel benessere collettivo e nel prosperamento dell’intera collettività come le public utilities, finirebbe per aggravare le distorsioni nell’allocazione delle risorse, a fronte di guadagni di produttività solo potenziali, che diventerebbero pertanto incerti.
Alla luce di queste ultime considerazioni, posso concludere che l’efficacia della privatizzazione dipende fortemente dalle modalità con le quali vengono
21 I correttivi utilizzati da un efficiente sistema di regolamentazione saranno illustrati nel paragrafo successivo
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utilizzati gli altri due strumenti: la regolamentazione e la liberalizzazione. La prima, come detto, ha il ruolo di incentivare l’impresa a perseguire l’efficienza produttiva e allocativa in mercati imperfetti, e di proteggere il consumatore dall’uso del potere di mercato da parte dell’impresa protetta. La seconda, come vedremo in seguito, affianca la privatizzazione nella ristrutturazione e nell’introduzione di concorrenza nei settori monopolistici.
Per i settori concorrenziali, invece, la liberalizzazione ha il ruolo cruciale di rendere effettivi i recuperi di efficienza che la privatizzazione rende solo potenziali. Per raggiungere questo risultato il contributo della regolamentazione è di fondamentale importanza, soprattutto nel momento della ristrutturazione: essa costituisce lo strumento per promuovere lo sviluppo dell’effettiva concorrenza, assicurando appropriate condizioni di accesso a nuove imprese.
Il secondo obiettivo del processo di privatizzazione e' il rafforzamento dei mercati finanziari, oltre a essere uno degli obiettivi della privatizzazione, è un fattore che determina il successo o l’insuccesso dell’intero processo.
Il mercato azionario italiano ha storicamente e fino a qualche anno fa sofferto di un basso numero di scambi giornalieri, dovuto alla scarsità di imprese quotate. Inoltre le due principali peculiarità delle imprese private italiane sono l’elevata concentrazione della proprietà e l’eccessiva sottocapitalizzazione: il ricorso al mercato finanziario è ancora oggi un fenomeno residuale rispetto al finanziamento bancario.
Se il mercato si trova in questa situazione, vi è il rischio che a parità di domanda di titoli, un eccesso di offerta causi forti squilibri nell’intero mercato e sconvolgimenti nello stesso processo di privatizzazione. D’altra parte, l’ingresso sui mercati finanziari di ex imprese pubbliche e la distribuzione delle loro azioni a più soggetti acquirenti provoca un ampliamento qualitativo e quantitativo della gamma dei titoli offerti incentivando e rafforzando la presenza di nuovi investitori.
E’ per questo che, in Italia come nella maggior parte dei paesi europei, le privatizzazioni sono state accompagnate da un rafforzamento delle regole del mercato azionario (normative su Opa, Opv, insider trading).
Il terzo obiettivo, quello del risanamento della finanza pubblica, concerne più il processo di privatizzazione dell’offerta pubblica in generale che la sua applicazione nello specifico settore dei SPL. E’ indubbio comunque che una gestione più efficiente,
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grazie alla partecipazione privata, e resa possibile da una regolamentazione finalizzata allo scopo di associare i prezzi ai costi di produzione possa avere benefici considerevoli sui bilanci degli Enti Locali.