Nozione di servizio pubblico

Nel corso del tempo il problema al quale si è cercato di trovare una soluzione è stato quello di dare precisa definizione al concetto di “pubblico servizio”. Si rende necessario individuare un profilo, per pubblico servizio, dal carattere definitorio poiché manca una definizione legislativa e ciò rende difficoltoso individuare l'ambito applicativo della disciplina speciale prevista dall’art 112 del TUEL¹; la Costituzione all'art. 43, cita i servizi pubblici, ma non li definisce, e dunque, la nozione che viene generalmente associata ai servizi pubblici locali e' frutto essenzialmente dell'azione interpretativa di dottrina e di giurisprudenza.

Secondo la definizione classica di De Valles², il servizio pubblico è

“un’attività imputabile direttamente o indirettamente allo Stato, volta a fornire prestazioni ai singoli cittadini”. Da questa definizione emerge con chiarezza che i servizi pubblici sono inseriti in un campo ben preciso e delimitato dell'attività' amministrativa, e la dottrina considerava che la prestazione di tali servizi dovesse essere rivolta alla totalità dei cittadini, “uti universi”. Questa interpretazione è stata generalmente denominata “teoria soggettiva”³; elemento identificativo di tale teoria è focalizzato sul fatto che il servizio viene erogato da un ente per motivi di pubblica utilità o di vantaggio collettivo, e quindi il profilo pubblico del servizio era individuato in quanto attività svolta dalla pubblica amministrazione, priva di connotazione autoritaria, di produzione di beni e servizi. Ma quando all'inizio del Novecento l'ordinamento legislativo viene stravolto con l'introduzione della legge n.103/1903       

1 Definizione ampia e generale appositamente strutturata. Art 112 D.lgs 267 del 18 agosto 2000 “Gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”

2 Dal volume “I sevizi pubblici, Primo tratto di diritto amministrativo italiano, V.E Orlando, Milano, 1930.

3 Vittorio Italia, Alberto Zucchetti, “I servizi pubblici locali guida operativa”, Giuffrè, 2004    

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“legge sulle municipalizzazioni” inserendo il profilo economico del servizio pubblico si profila una seconda teoria, c.d. “teoria oggettiva”. Il fulcro del ragionamento si è progressivamente spostato dalla natura del soggetto che attende al servizio verso l’interesse perseguito dal servizio medesimo, fino a giungere alla visione odierna secondo la quale un servizio pubblico può essere esercitato anche da un soggetto privato. Data la rilevanza collettiva dell’interesse, la pubblica amministrazione ha il ruolo fondamentale di garantirne la soddisfazione, specificamente con le attività di vigilanza, programmazione e controllo del settore dei servizi pubblici. Infatti secondo tale teoria il servizio pubblico e' un'attività' equiparabile a quella imprenditoriale⁴, pertanto, a prescindere dal soggetto effettivamente imputato a esercitarla, si intende un

“servizio pubblico in quanto volto a realizzare un interesse pubblico”.

L'interpretazione assunta dalla Carta Costituzionale sembra essere a sostegno della teoria oggettiva, in quanto la norma (art. 41 Cost.) individua un sistema ad economia mista, nel quale l'iniziativa economica privata convive con la presenza dello

“Stato imprenditore” e con una politica economica di coordinamento e di indirizzo.

Nella fattispecie la norma prevede la possibilità per lo Stato di assoggettare l'attività', anche privata, a programmi e controlli per indirizzarla e coordinarla a fini sociali. Per quanto riguarda la gestione, l'art. 43 Cost., riserva esclusivamente allo Stato e agli Enti Locali la produzione e gestione delle attività economiche concernenti settori di vitale importanza per la società, e porta a constatare con evidenza che per avere un pubblico servizio non e' necessaria la gestione da parte dello Stato o di altro ente pubblico. E' indubbio, infatti, che i pubblici servizi possano essere gestiti anche da soggetti privati, tendenza sempre più diffusa negli ultimi anni, e quindi da questo punto di vista risulta essere veramente importante non la gestione, ma la titolarità del servizio pubblico. Non e' rilevante il carattere pubblico o privato di chi espleta il servizio, ma la titolarità del servizio in capo all'Amministrazione pubblica. Per quanto riguarda l'ordinamento interno nulla che faccia ricadere la scelta sull'una o sull'altra interpretazione e' stato individuato; forse perché, come si può intuire da quanto sopradetto l'una implica l'altra, arrivando a parlare di “servizio soggettivamente pubblico” anche se gestito da soggetti privati.

4 Andrea Garlatti, “Scelte Gestionali per i servizi pubblici locali”, Cedam, 2005

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Attualmente neppure in ambito di diritto comunitario si e' pensato di dare una definizione in chiave oggettiva o soggettiva. Basti pensare che l'art. 86 del Trattato individua un modello nel quale si legittima solo limitatamente l'intervento del pubblico potere rispetto alla regola del mercato concorrenziale. Infatti, l'interpretazione maggiormente condivisa dell'art. 86 del Trattato conferma una compresenza tra aspetti soggettivi e oggettivi dei servizi pubblici.

Entrando nell’ambito più ristretto dei servizi pubblici locali si fa immediatamente riferimento all’art 112, comma 1 TUEL, che pur non fornendo una precisa definizione individua i caratteri distintivi di questo argomento. I servizi pubblici locali (d’ora in poi, SPL) sono ivi definiti come “servizi pubblici che abbiano per oggetto produzioni di beni e attività economiche rivolte a realizzare fini sociali e promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”.

Si tratta di una definizione volutamente ampia per lasciare massima libertà di designazione dei servizi da parte degli Enti Locali, non si basa ne' sull'una ne' sull'altra interpretazione, ma pare essere comprensiva di più caratteri e aspetti: da quello soggettivo, oggettivo, istituzionale e sociale.

Si parla, infatti, di “assunzione del servizio pubblico” come di quell'atto di autonomia con il quale, verificata l'utilità' collettiva di una determinata attività, l'ente locale assume su di sé la titolarità del servizio. In altri termini la libertà non e' affatto assoluta, non ogni servizio solo perché e' assunto dall'ente pubblico diventa' perciò pubblico servizio; e' necessaria una valutazione degli enti locali riguardo il contesto socio-economico e territoriale. Un' attività e' ritenuta servizio pubblico locale in quanto va ad incidere in via diretta sulla comunità, che risponde ad esigenze essenziali o diffuse di una determinata collettività locale. L'ente locale non può quindi assumere servizi pubblici che abbiano ad oggetto un'attivita' qualsiasi; questa deve avere delle caratteristiche per la soddisfazione di bisogni fondamentali per la vita dei cittadini.

In una ormai lontana pronuncia del Consiglio di Stato⁵ e' stato ribadito quanto serve a identificare un servizio pubblico locale: si tratta della scelta politico-amministrativa dell'ente locale di assumere il servizio stesso, al fine di soddisfare in modo continuativo le esigenze della collettività', al perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile.

5 Pronuncia del Consiglio di Stato 30 marzo 2000 sulla nozione dei servizio pubblico

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L'assunzione del servizio da parte dell'ente pubblico risponde essenzialmente ad esigenze di:

− rendere accessibile a tutti i cittadini il prezzo del servizio

− assicurare una migliore qualità del servizio

− rimediare ad una situazione di monopolio o di concorrenza perfetta.

Tuttavia i modelli di gestione dei servizi pubblici locali, previsti fino a questo momento, si sono rivelati in parte inadeguati in seguito al cambiamento radicale di due ordini di fattori la cui importanza e' stata sempre più crescente nel tempo:

− crescenti aspettative della società a ottenere l'erogazione di servizi qualitativamente soddisfacenti

− l'insostenibilità', per lo Stato, dei costi sociali sopportati dai Comuni e dalle Province nell'erogazione dei servizi

A fronte della situazione venutasi a creare, è emersa l'esigenza, per gli enti locali di adottare nuove politiche di gestione economica per l'erogazione dei servizi alle comunità di riferimento. Il quadro normativo all'epoca vigente non forniva, tuttavia, adeguati strumenti giuridici per far fronte a queste mutate esigenze. I modelli di gestione previsti, infatti, non erano in grado di assicurare la qualità del servizio e, comunque, non permettevano di reperire le risorse necessarie per procedere al miglioramento delle attività.