Le tipologie di aste competitive

− Il franchising permette all'ente locale, tramite la procedura d'asta, di aumentare il set informativo non altrimenti disponibile attraverso trattative individuali

− I prezzi che pratica il monopolista che ha ottenuto l’affidamento del servizio a seguito di una procedura di gara non sono prezzi di monopolio.

In particolare, da un punto di vista teorico, i meccanismi d’asta applicati alla selezione di un fornitore di SPL non producono effetti riguardo alla scelta della variabile effort. Infatti, il livello di effort (e quindi di efficienza produttiva) di colui che si aggiudica l’asta è pari a quello che lo stesso produttore avrebbe selezionato se non ci fosse stata alcuna gara.D’altra parte, la gara incide sul grado di asimmetria informativa, sulle caratteristiche tecniche dei produttori (selezione avversa) permettendo di ridurre la rendita che percepirà l’affidatario. Da questo punto di vista, quindi, l’affidamento del servizio a mezzo gara ha effetti positivi in termini di efficienza distributiva

II. 4. 1 Le tipologie di aste competitive

In particolare risulterà di fondamentale importanza la scelta della tipologia d'asta da utilizzare per l'assegnazione del servizio; le tipologie sono essenzialmente quattro e si differenziano per il meccanismo in base al quale viene selezionato il vincitore e in base alla determinazione del prezzo da corrispondere:

− asta inglese aperta (English auction)

− asta olandese aperta (Dutch auction)

− asta in busta chiusa e pagamento del prezzo più alto (First price sealed bid auction)

− asta in busta chiusa e pagamento del secondo prezzo più alto (Second price sealed bid auction)

L'asta inglese (Oral ascending bid auction) viene diffusamente utilizzata per la vendita di beni. E' un'asta orale ascendente, il banditore parte da una base d'asta (prezzo minimo) che viene aumentato in modo continuo da parte dei partecipanti con le loro offerte; resterà un solo partecipante che si aggiudicherà il bene pagando un prezzo pari alla sua ultima offerta. La peculiarità dell'asta all'inglese e' che in ogni momento della

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durata dell'asta ciascun partecipante conosce la miglior offerta sino ad allora dichiarata.

La procedura in questo modo risulta essere molto trasparente, tutti i partecipanti durante l'asta hanno la possibilità di raccogliere le informazioni a loro necessarie: ad esempio osservare i prezzi massimi ai quali gli avversari abbandonano l'asta (drop-off prices), in tal modo e' possibile conoscere la valutazione di tutti i bidders che partecipano all'asta.

L'asta olandese (Oral descending bid auction) ha un meccanismo del tutto opposto a quello dell'asta inglese; infatti il banditore inizia da un prezzo appositamente elevato per poi progressivamente abbassarlo fino al momento in cui uno dei partecipanti dichiara la propria volontà ad acquistare a quel prezzo. Le informazioni reperibili in questa tipologia d'asta sono molto scarse in quanto non e' possibile osservare i relativi prezzi dei concorrenti ma solo il prezzo di vendita finale, l'ultimo bid. La procedura invece e' in grado di mettere in evidenza perfettamente il trade-off del partecipante all'asta; infatti ogni partecipante deve decidere tra quanto attendere un prezzo inferiore e il rischio che una maggiore attesa aumenti la probabilità di perdere l'asta in seguito all'offerta di un altro concorrente.

L'asta in busta chiusa al primo prezzo (First price sealed bid auction) prevede che ogni bidders presenti la propria offerta in una busta chiusa; l'oggetto viene aggiudicato al miglior offerente che pagherà' un prezzo pari alla propria offerta presentata. Le diversità consistono nell' impossibilità da parte dei bidders di conoscere le offerte di tutti i partecipanti e che ogni bidders e' in grado di presentare la propria offerta un' unica volta. Questa tipologia d'asta e' frequentemente utilizzata per l'aggiudicazione degli appalti pubblici.

L'asta in busta chiusa al secondo prezzo (Second price sealed bid auction o Vickrey auction) prevede come nel caso precedente che le offerte siano presentate in busta chiusa, ma il vincitore, colui che ha presentato la maggior offerta, dovrà pagare un prezzo pari alla seconda maggiore offerta (cioè alla più alta offerta esclusa la sua)

66   4. 2 Il franchising 

La relativa semplicità per quanto riguarda la sua applicazione e i vantaggi appena esaminati spiegano gran parte dell’interesse manifestato per il franchising.

L’effettiva convenienza ad adottare questa procedura va però valutata caso per caso, in quanto essa presenta degli inconvenienti, e inoltre sono stati evidenziati dei limiti alla sua applicabilità. I problemi maggiormente riscontrati avvengono alla scadenza del contratto, circa il comportamento da assumere sul trasferimento degli assets e sulla valutazione degli impianti. Un meccanismo efficace in teoria dovrebbe consentire all’impresa vincitrice di subentrare agevolmente all’impresa uscente, situazione che concretamente si verifica solo quando il capitale investito nell’attività ha una vita utile che si esaurisce al termine del contratto. Evidentemente, non è un quadro che rispecchia la situazione di gran parte delle public utilities: in genere i SPL si sviluppano su delle infrastrutture, alle quali sono strettamente correlate spese di manutenzione nonché investimenti iniziali e durante tutto il periodo di durata del contratto. Per evitare costose e inutili duplicazioni delle infrastrutture e degli investimenti effettuati è necessario prevedere un metodo per trasferire il capitale fisso alle imprese subentranti. Una soluzione ottimale potrebbe essere inserire nel contratto un’opzione d’acquisto sugli impianti esistenti che l’impresa subentrante possa esercitare nei confronti di quella uscente. Si aprono però questioni spinose sulla valutazione degli assets e sulle valutazioni degli assets immateriali (competenze strategiche, know-how, capitale umano) che sono oltremodo complicate.

In secondo luogo, al fine di ottenere un'ottimale procedura di assegnazione del franchising, un ruolo determinante è svolto dalla predisposizione del bando di gara nel quale l’ente locale deve necessariamente inserire tutte le caratteristiche e le modalità in cui il vincitore dell'asta dovrà svolgere il servizio. Di particolare importanza e' l'inserimento degli standard qualitativi del servizio ed eventuali clausole “risk sharing”, come ad esempio eventuali adeguamenti del prezzo di vendita in seguito a variazioni non prevedibili del prezzo delle materie prime e comunque non controllabili dall'impresa. Nello specifico, le clausole di risk sharing consentono di suddividere tra tutti gli operatori i rischi rappresentati appunto dalle modificazioni delle condizioni del

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mercato nel periodo di contratto, e dunque il bando deve contenere e prevedere ogni possibile eventualità di questo genere. Il risultato che si ottiene e' la formazione di un bando di gara molto dettagliato e con numerose clausole che associato all'erogazione di un servizio complesso introduce il rischio di formulare un bando di gara non ottimale e quindi alla possibile scelta di un'impresa non efficiente che offrirà quindi un servizio la cui qualità e' inferiore a quella richiesta. Affinché sia raggiunto un esito ottimale dall'utilizzo delle aste competitive per l'assegnazione di un servizio pubblico locale, sono state individuate delle condizioni che devono essere rispettate e che si devono necessariamente verificare. In particolare il lavoro di Williamson (1976) ha osservato che affinché l'utilizzo delle aste porti al risultato atteso e' necessaria un’adeguata specificazione del contratto di servizio. In generale e' osservabile che quanto più e' complesso il servizio da affidare e tanto più difficoltoso sarà formulare un adeguato contratto. Risulta quindi evidente che l'utilizzo delle aste competitive nell'attribuzione di un servizio pubblico locale raggiunge il risultato ottimo se vi e' la possibilità di specificare dettagliatamente tutte le condizioni di svolgimento del servizio e le modalità di risoluzione di eventuali controversie generate dal cambiamento tecnologico o dipendenti del mercato delle materie prime. Nel caso in cui le evenienze sopra indicate non siano prevedibili o comunque non sia possibile inserirle nel contratto l'utilizzo del franchising può rivelarsi non praticabile. La concessione di franchising di breve durata potrebbe attenuare alcune di queste problematiche, ma questa soluzione presenta forti controindicazioni in industrie che devono fronteggiare un importante ciclo di investimenti.

Inoltre un’altra caratteristica importante è che affinché il franchising produca gli effetti desiderati, e' necessario che l’asta sia svolta in un ambiente effettivamente competitivo. Questo implica, a livello teorico, la presenza di informazione perfetta e che quindi l'incertezza che ne deriva sia ridotta al minimo. Ciò e' possibile solo se il contratto di servizio viene redatto con chiarezza, nel modo più completo possibile e senza alcuna lacuna; infine un elemento importante e' che vi sia un numero adeguato di partecipanti all'asta e che quest'ultima per essere realmente competitiva non deve presentare rilevanti asimmetrie informative tra incumbent e potenziali entranti. Allo stesso modo, per quanto riguarda gli investimenti, si rende necessario una regolazione in quanto nel caso l'incumbent nel corso degli anni abbia effettuato degli investimenti

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tecnologici per l’industria che gli consentono di avere un vantaggio in termini di capacità produttiva o di erogazione, in una situazione competitiva se il soggetto entrante deve porre in essere gli stessi investimenti dell’incumbent partirebbe da una posizione svantaggiata e di conseguenza sarà scoraggiato ad entrare nel mercato.

La condizione essenziale, che deve verificarsi in ogni momento, consiste nella necessità che l’ente locale sia in grado di esercitare un adeguato monitoraggio e controllo sull'impresa aggiudicataria, e che quindi sia in grado di far rispettare quanto inserito nel contratto. Anche in tal caso la difficoltà del compito è funzione crescente della complessità del servizio e delle asimmetrie informative esistenti tra autorità pubblica e impresa concessionaria.

L’ente locale sarà in grado di beneficiare in tutta la sua totalità dei benefici connessi all'utilizzo del franchising se viene predisposto un efficace meccanismo nel caso fosse necessaria la sostituzione dell'impresa concessionaria. Il problema non e' la sostituzione in quanto tale, ma come poter risolvere la questione nel caso il franchising preveda la costruzione e gestione di assets quali impianti, reti ed infrastrutture in generale. Effettivamente, se tali assets costituiscono sunk costs e l’incumbent non fosse più l'impresa aggiudicataria del servizio, si creerebbe un trasferimento dei benefici netti degli investimenti non ancora ammortizzati dall’incumbent al nuovo gestore, ciò comporterebbe inevitabilmente delle distorsioni nella gara, nonché disincentivi ad investire da parte dell’incumbent stesso. In una situazione di questo genere il problema sarebbe facilmente risolvibile se il valore degli assets fosse trasferibile in maniera semplice al nuovo vincitore, ma ciò non e' possibile in quanto la valutazione degli assets e' un procedimento complesso e soprattutto non esiste un mercato nel quale questi assets assumano valore di scambio. Ciò e' fondamentalmente dovuto al fatto che si tratta di flussi di reddito in via di produzione dagli stessi assets trasferibili e dunque la valutazione sarebbe solo approssimativa.

In conclusione i punti di criticità individuabili nell'applicazione del franchising sono essenzialmente due: come in precedenza indicato, la difficoltà che si viene a creare nel momento di effettuare cospicui investimenti, la difficoltà di applicazione nel caso si tratti di un servizio le cui caratteristiche sono complesse ed infine l'eventualita' (affatto remota nei servizi pubblici locali italiani) in cui il regolatore sia allo stesso tempo

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proprietario dell'impresa che ha ottenuto il servizio. In quest'ultimo caso il problema incombente risiede nel fatto che difficilmente l'attività' di controllo, sanzionamento ed eventualmente di sostituzione dell'impresa aggiudicataria venga svolta. Di conseguenza l'attribuzione dei servizi tramite gara non raggiungono il risultato ottimale e dunque viene meno la finalità per cui le gare stesse sono state teorizzate e istituite.

Un'alternativa che pone, almeno in parte, rimedio alle problematiche fin qui evidenziate consiste nella separazione della filiera industriale in componenti più semplici così da ridurre la complessità del servizio e la separazione fra la rete e gli impianti da una parte, e la produzione del servizio dall’altra. Si tratta di una soluzione che ha riscosso maggior successo ed e' rappresentata dall’ operating franchising (franchising operativo)

II. 4. 3 Il franchising operativo

Questa metodologia prevede che le infrastrutture e tutte le attività di investimento gravate da sunk costs siano separate dalle attività di gestione e affidate ad un gestore appositamente scelto, conferite in mano pubblica o sottoposto alle tradizionali forme di regolazione. In questo caso la gestione del servizio viene assegnata tramite gara ad evidenza pubblica, assicurando che questa si svolga in un contesto quasi perfettamente contendibile. Questo procedimento richiede la divisione della filiera industriale integrata in segmenti più semplici, ridotti (soluzione peraltro adottata nel settore elettrico e del gas in Italia) per rendere possibile la separazione fra gestione della rete e degli impianti e gestione del servizio.

Il franchising operativo viene scelto per una serie di vantaggi che il franchising semplice non garantisce, ed in particolare sono:

− Il franchising operativo permette di suddividere i problemi legati investimenti strutturali da tutti i problemi che relativi all'erogazione del servizio

− L'incidenza della difficoltà nella valutazione degli assets viene in gran parte diminuita ed in alcuni casi eliminata

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− Adottando il franchising operativo e' possibile diminuire la durata dei contratti di affidamento in quanto la questione degli investimenti (relativi a rete e impianti) e' sostanzialmente scorporata dalla produzione-erogazione del servizio. In questo modo il problema della realizzazione di ingenti investimenti a redditività differita viene sostanzialmente meno. Ciò permette la possibilità di effettuare un numero maggiore e più frequenti gare per l'assegnazione del servizio che come conseguenza porterà ad un aumento della concorrenza in generale all'interno dell’industria

− Con l'utilizzo del franchising operativo e' possibile ridurre il problema, già discusso, relativo alla difficoltà di sostituzione dell'incumbent nell'ipotesi che la sua attività fosse valutata insoddisfacente o non rispettasse i livelli di qualità e gli standard richiesti dal contratto di servizio. A tal fine l’utilizzo degli strumenti di “benchmarking” e

“yardstick competition” a disposizione dell'ente locale sono i più appropriati per valutare le performances ed eventualmente decidere la sostituzione degli operatori.

− Con l'utilizzo di questo strumento e' possibile aumentare potenzialmente il numero di servizi che possono essere affidati contemporaneamente attraverso una procedura di gara. Ciò e' possibile in quanto nei servizi a rete le economie di scala dipendono principalmente dalla costruzione delle reti stesse, non dal servizio che le utilizza. Questo può portare senza dubbi a benefici risultati in quanto se diventa possibile l’affidamento di molteplici franchising operativi alcuni operatori risulteranno affidatari non solo di una concessione ma di svariate concessioni; i benefici derivano essenzialmente da un “effetto reputazione” che riduce i comportamenti opportunistici presenti nel settore.

L'efficacia del franchising operativo dipende fortemente anche dal coordinamento del management dell'impresa pubblica con il management dell'impresa affidataria, e dalle modalità di ripartizione del rischio perché non sorgano conflitti tra i proprietari del capitale e chi il capitale lo gestisce.

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Il franchising operativo introduce, come visto, numerosi vantaggi che sono in grado di apportare modifiche che sostanzialmente eliminano alcuni dei problemi che caratterizzano il settore dei SPL e nella maggior parte dei casi lo rendono inefficiente.

Questi nuovi vantaggi sono accompagnati da alcune implicazioni che caratterizzano lo strumento del franchising operativo, infatti l'utilizzo di quest'ultimo implica la perdita di economie di scopo e sostanzialmente di quei vantaggi che erano stati introdotti attraverso l’integrazione verticale e che in alcuni settori rivestono un' importanza primaria. In determinati settori in cui vi e' la presenza di industrie ad alta densità di capitale e' verosimile, che in caso di affidamento di franchising operativi, la scelta di combinazioni produttive sia sub-ottimale. Un altro esempio può essere ben rappresentato dalle conseguenze che la disintegrazione verticale può generare nel caso di un “servizio complesso”; in particolare il rischio e' rappresentato dall'insorgenza di problemi di coordinamento ed esternalità fra le imprese operanti nella filiera industriale.

Risulta dunque evidente che l'applicazione del franchising operativo debba essere valutato in relazione al mercato in cui viene adottato e di conseguenza, se e che tipo di vantaggi e' in grado di produrre.

II. 4. 4. Le aste multidimensionali

I principali modelli asta multidimensionali presenti in letteratura (Che, 1993;

Branco, 1997; Asker et al., 2004) assumono che i concorrenti decidano autonomamente la qualità (performance/qualità) e il prezzo (prezzo/sussidio) delle loro offerte e che l’aggiudicazione del contratto avvenga in modo totalmente automatico, senza che vi sia alcuna valutazione discrezionale del banditore. Allo stesso tempo, ipotizzano la presentazione simultanea di offerte complete, senza indagare quale possa essere l’esito di particolari procedure a più stadi, in cui gli aspetti qualitativi vengono valutati prima che le imprese debbano presentare le loro richieste economiche per la realizzazione del contratto. La normativa europea più recente in materia di appalti ha introdotto alcuni nuovi tipi di procedura, in cui le proposte relative a diversi aspetti dell’offerta contrattuale possono essere formulate in momenti diversi. Il dialogo competitivo e le

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aste possono assumere le caratteristiche di aste a più stadi e le direttive richiedono esplicitamente che nel bando siano specificate le informazioni che saranno messe a disposizione degli offerenti nel corso della procedura e, qualora fosse opportuno, il momento in cui saranno messe a loro disposizione.

Il problema fondamentale è cercare di individuare il livello di qualità ottimale (scoring ottimale) poiché vi è visto che in un’asta bidimensionale (prezzo/sussidio) se vi è la presenza di asimmetrie informative (e si è visto che è questo il caso) nel predisporre la partecipazione all’asta l qualità viene sistematicamente trascurata in favore di rendite positive da parte dell’aggiudicatario.

In un’asta a più stadi, in cui l’offerta economica è formulata dopo aver presentato quella qualitativa, la policy scelta dalla PA circa la rivelazione della sua valutazione della qualità è molto rilevante rispetto all’esito della procedura in quanto incide direttamente sulle strategie di offerta delle imprese.

La soluzione proposta a questo problema è stata quella di predisporre aste a doppio stadio, in cui si mette a gara sia la componente economica sia la qualità, ma preventivamente si procede ad effettuare uno scoring economico al fine di permettere al regolatore di acquisire informazioni sulle imprese ed in conseguenza essere in grado di definire, nella seconda fase dell’asta, un ragionamento in cui si va ad individuare la qualità desiderata per il servizio posto a gara.

Sussistono dunque due fasi: la prima in cui la P.A. descrive il problema e lascia alle imprese partecipanti la proposizione della soluzione tecnica più adeguata; in questa fase la P.A. acquisisce informazioni di cui non dispone (modalità operative). Sulla base di queste informazioni la P.A., nella seconda fase, definisce un bando classico in cui è presente una componente tecnico-costruttiva ed una economica. Il vantaggio per la P.A.

consiste nell’acquisire maggiori informazioni prima di affidare il servizio pubblico e sfruttare questa maggior informazione per costruire un bando di gara che sia il più adeguato ed il più dettagliato possibile.

I modelli di aste multidimensionali riducono il rischio che il regolatore definisca un bando di gara che pregiudichi la qualità del servizio e grazie alla sua struttura risolve ulteriori problemi.

Il meccanismo delle aste multidimensionali può essere scomposto in tre fasi:

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- Selezione dei soggetti ritenuti adeguati sulla base di criteri reputazionali e di requisiti di carattere tecnico-finanziario. Questo tipo di selezione, presente anche nelle aste ad un solo stadio (nel qual caso si parla di preselezione dei soggetti), consente di utilizzare le informazioni storiche per costruire una valutazione circa l'affidabilità economico/finanziaria del soggetto. Trattandosi di informazioni storiche la capacità da parte del soggetto concorrente di riportare il falso è chiaramente limitata

- Ulteriore selezione sulla base di parametri tecnico-qualitativi. Questo tipo di informazioni si riferiscono sia all'esperienza passata (ad esempio attività tecniche similari condotte nel passato) sia a quella futura (ad esempio il Business Plan per l'attività in questione). Il problema informativo si pone rispetto a quest’ultimo aspetto

- Asta sulla base del prezzo per l'aggiudicazione del servizio.

Questo tipo di asta stadio non elimina il problema della multi-dimensionalità dell'oggetto né quello della incompletezza delle informazioni, ma cerca trovare la migliore soluzione per cercare di ovviare a questo tipo di problemi. Le singole dimensioni non sono più considerate congiuntamente, bensì, per ogni dimensione giudicata rilevante, si fissa uno standard minimo al di sotto del quale le proposte sono

Questo tipo di asta stadio non elimina il problema della multi-dimensionalità dell'oggetto né quello della incompletezza delle informazioni, ma cerca trovare la migliore soluzione per cercare di ovviare a questo tipo di problemi. Le singole dimensioni non sono più considerate congiuntamente, bensì, per ogni dimensione giudicata rilevante, si fissa uno standard minimo al di sotto del quale le proposte sono