impedi-scono un più efficace funzionamento dei Tribunali e degli uffici di sor-veglianza ha costituito motivo di ricorrente riflessione nell’ambito della Commissione Mista nel corso del 2001. Si è, pertanto, ipotizzata, anche a seguito di specifica sollecitazione contenuta in un documento (19 giu-gno 2001) sottoscritto da tutti i magistrati di sorveglianza italiani, invia-to direttamente al Capo dello Stainvia-to, in qualità di Presidente del Consi-glio Superiore della magistratura, la preparazione di un nuovo incontro con il Ministro della giustizia nella persona dell’on.le Roberto Castelli.
L’adesione dell’on.le Ministro alla richiesta di incontrare la Com-missione Mista ed i Presidenti dei Tribunali di sorveglianza ha dato vita ad una serie di iniziative preparatorie culminate nell’incontro presso la sede del C.S.M. (16 ottobre 2001) tra i componenti della pre-detta Commissione ed i responsabili dell’Amministrazione nelle per-sone dei dottori Nicola Cerrato, Capo Dipartimento dell’Organizzazio-ne Giudiziaria e Giovanni Verucci, Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero della giustizia.
Nel corso dell’incontro, i componenti della Commissione Mista hanno ribadito l’indispensabilità di provvedimenti che dispongano un effettivo incremento di personale amministrativo da utilizzare in fun-zione di diretta collaborafun-zione con il magistrato, richiamandosi agli argomenti trattati nel precedente incontro del 27 novembre 2000 ed, in particolare, al contenuto della già citata risoluzione consiliare del 10 maggio 2001.
I rappresentanti del Ministro hanno, dal canto loro, presentato un articolato studio sulle piante organiche di magistrati e di personale amministrativo addetto ai Tribunali ed agli uffici di sorveglianza, os-servando come, pur se la riforma sul giudice unico (D.L.vo n. 51/1998) non aveva coinvolto i predetti uffici, si era ritenuto opportuno proce-dere, in presenza della crescita del fabbisogno di risorse personali do-vuta a recenti innovazioni normative, ad un numero contenuto di au-menti di organico che dessero una risposta immediata, se pure par-ziale, quanto meno ai casi di maggiore criticità.
Quanto ai profili di modifica normativa già rappresentati nel pre-cedente incontro e ribaditi nella riunione del 16 ottobre 2001, i rap-presentanti dell’Amministrazione della giustizia hanno espresso dubbi e perplessità sia sulla difficoltà di veicolare in sede parlamentare inno-vazioni destinate ad incidere su un tessuto già intensamente “trattato”
come il sistema penale, sia, in parte, per il merito delle indicazioni di riforma fornite dalla Commissione Mista, assicurando, comunque, una particolare attenzione per i temi della pena e della sua esecuzione anche da un punto di vista di prospettive di evoluzione dell’intero im-pianto sanzionatorio.
Nella preparazione del successivo incontro della Commissione Mista con l’on.le Ministro, programmato per il giorno 5 marzo 2002, la Commissione ha avuto modo di riunirsi con la Sesta Commissione referente (11 febbraio 2002), alla presenza del Primo Presidente della Cassazione e del Procuratore Generale presso la Suprema Corte.
Particolare attenzione è stata posta alle attente riflessioni conte-nute nella relazione pronunciata dal Procuratore Generale all’inaugu-razione dell’anno giudiziario 2002 che ruota attorno alla seguente con-statazione. L’aumento delle competenze della magistratura di sorve-glianza, che si estende a tutte le condanne irrevocabili a pena detenti-va, ha determinato una trasformazione della sua stessa funzione con la conseguente assunzione del ruolo di responsabile della effettività della pena. A fronte di tale trasformazione, si pone l’assoluta inade-guatezza dell’attuale organico della magistratura di sorveglianza, an-che in considerazione della scarsa predisposizione degli strumenti di indagine necessari. Su tali premesse, si è inserita, a livello di mera enunciazione suscettibile di ulteriori approfondimenti, la questione della collocazione ordinamentale della magistratura di sorveglianza, cui l’attuale ordinamento giudiziario non assicura il supporto di un ufficio analogo a quello del pubblico ministero, salvo che per l’attività requirente nei procedimenti in camera di consiglio.
In preparazione dell’incontro del 5 marzo 2002, la Commissione ha sottoposto a verifica alcuni dati statistici acquisiti con il questiona-rio dell’ottobre 2000, osservando come, su un totale di 23 distretti che hanno fatto pervenire i dati richiesti, è risultato un numero assai con-sistente di condannati liberi (n. 50.243 sospesi, in virtù dell’art. 656 comma 5 c.p.p.), in attesa della valutazione del Tribunale di sorve-glianza sulla domanda di misura alternativa.
Incrociando tale dato con quelli informalmente acquisiti a cam-pione presso i più importanti uffici di Procura – dal quale può evin-cersi che al dicembre 2001 risultavano pendenti, su tutto il territorio
nazionale, circa 20.000 ordini di esecuzione per condanne a pena de-tentiva relative a soggetti nei confronti dei quali la prevista consegna del decreto di sospensione non ha avuto esito positivo (esecuzioni di fatto sospese) – si è potuto ragionevolmente affermare che il fenome-no della ineffettività della pena detentiva si riferisca a fenome-non mefenome-no di 70.000 condannati che non risultano né detenuti in carcere né in espiazione di pena sotto forma di misura alternativa.
Si è, altresì, sottolineato come il dato rilevato appaia particolar-mente preoccupante, soprattutto se messo in relazione ad altri ele-menti disponibili a quella data: 55.275 detenuti (di cui circa 32.000 definitivi, dei quali 3.597 in regime di semilibertà) e circa 38.000 con-dannati che espiano la pena usufruendo di un trattamento esterno all’istituto (26.352 in affidamento ai servizi sociali e 11.506 in deten-zione domiciliare).
Il giorno 5 marzo 2002 nella sala verde del Ministero della giusti-zia in Roma si è tenuto il programmato incontro tra la Commissione Mista per lo studio dei problemi della magistratura di sorveglianza, istituita presso il Consiglio superiore della magistratura, ed il Ministro della giustizia on.le Roberto Castelli, al fine di esaminare i profili di in-tervento ritenuti necessari per accrescere la funzionalità dei Tribunali di sorveglianza in una prospettiva di recupero di efficienza del sistema di esecuzione delle pene e di maggiore effettività del complessivo im-pianto sanzionatorio.
Oltre ai componenti della predetta Commissione Mista, hanno preso parte all’incontro, per il Ministero della giustizia, l’on.le Miche-le Vietti (sottosegretario di Stato) ed i dottori Settembrino Nebbioso (capo di gabinetto del Ministro), Giovanni Verucci (capo dell’Ufficio legislativo) e Giulio Sarno (magistrato addetto all’Ufficio legislativo);
per il Consiglio Superiore della magistratura, il Vice Presidente, Prof.
Giovanni Verde, il presidente della Sesta Commissione, Agnello Rossi, ed i componenti della Commissione stessa, consiglieri Manuela Romei Pasetti ed Ettore Ferrara.
Il Presidente della Commissione Mista avv. Sergio Pastore Alinan-te, che ha assunto nel corso dell’incontro il ruolo di coordinatore dei diversi interventi, ha brevemente illustrato gli obiettivi della Commis-sione Mista per lo studio dei problemi della Magistratura di sorve-glianza, tracciando un sintetico riferimento al ruolo di sensibilizza-zione svolto dalla Commissione all’interno delle varie articolazioni consiliari ed al positivo raccordo dalla stessa instaurato con i presi-denti dei Tribunali di sorveglianza e con tutti i magistrati di sorve-glianza del Paese.
Ha ricordato come, di recente, i problemi che spesso rendono va-na l’esecuzione della peva-na siano stati al centro della Relazione per l’i-naugurazione dell’anno giudiziario 2002 pronunciata durante la solen-ne cerimonia presso la Suprema Corte di Cassaziosolen-ne dal Procuratore Generale Francesco Favara che si è a lungo soffermato sul mutamen-to in atmutamen-to nella funzione esercitata dai magistrati di sorveglianza che sempre più assumono la figura di giudici della determinazione quali-tativa della pena, attraverso la sempre più estesa valutazione di con-cedibilità delle misure alternative previste dall’ordinamento peniten-ziario.
Dopo aver brevemente illustrato i più significativi dati statistici raccolti in vista dell’incontro dalla Commissione Mista, con il prezio-so contributo del Casellario giudiziale centrale, il Presidente Pastore Alinante ha rilevato un grave difetto di inadeguatezza dei servizi dislo-cati presso i Tribunali e gli Uffici di sorveglianza di tutta Italia, osser-vando che se il problema della ragionevole durata dei processi penali dovesse un giorno essere positivamente risolto, l’intera fase della ese-cuzione penale, e con essa la magistratura di sorveglianza, si trovereb-be in una situazione di estrema difficoltà, a causa della scarsità dei mezzi a disposizione.
Il Presidente ha concluso la propria introduzione ricordando che l’obiettivo principale dell’incontro con l’on.le Ministro della giustizia risiede nella verifica del proposito, da tutti condiviso, di realizzare nei prossimi mesi un convegno operativo che, oltre a rafforzare la posizio-ne di politica giudiziaria del Ministro sul fronte della tutela della si-curezza pubblica (e del C.S.M. a difesa della professionalità e dell’im-pegno dei magistrati di sorveglianza), affronti le tre questioni centrali all’ordine del giorno: a) la predisposizione di una seria assistenza per ciascun magistrato di sorveglianza, particolarmente utile soprattutto per il disbrigo di pratiche semplici e ripetitive; b) il miglioramento di produttività di Tribunali ed uffici di sorveglianza mediante un consi-stente aumento di personale amministrativo ed una costante attenzio-ne alla formazioattenzio-ne professionale dei magistrati addetti al settore; c) una effettiva circolazione delle informazioni giurisprudenziali tra i di-versi uffici giudiziari che si occupano di esecuzione penale, in vista di una auspicabile unificazione degli interventi e delle prassi in materia.
Da parte dei componenti della Commissione Mista presenti all’in-contro si sono sottolineate, con diverse sfumature, le seguenti proble-matiche.
Il grave ritardo rilevato nella definizione dei procedimenti concer-nenti l’eventuale concessione di misure alternative alla detenzione nei
confronti di condannati in stato di libertà, dovuto agli automatismi previsti dalla legge Simeone ed all’ampliamento dei tempi di decisio-ne dei Tribunali di sorveglianza, è stato stigmatizzato (dott. Mazza-muto) come fonte di grave pericolo di recidiva, a fronte del quale oc-corre adottare misure adeguate alla situazione, quali un effettivo po-tenziamento della c.d. area penale esterna, al fine di incrementare pro-gressivamente il numero di condannati ammessi alle misure alternati-ve esterne al carcere.
Si è sottolineata, inoltre, (dott.ssa Di Giovanni) la ormai cronica mancanza di personale educativo di riferimento all’interno degli isti-tuti e, sotto diverso profilo, una non adeguata sensibilizzazione delle forze di polizia incaricate del controllo del territorio.
Si sono, altresì, illustrati (dott.ssa Longo) i notevoli vantaggi che un modulo organizzativo impostato sulla creazione dell’ufficio del giu-dice potrebbe determinare sia sulla produttività, sia sulla qualità delle decisioni della magistratura di sorveglianza che sempre più è chiama-ta a privilegiare l’aspetto qualichiama-tativo della propria funzione, in una prospettiva (dott.ssa Maccora) volta a rinvigorire il dibattito tra le di-verse funzioni della pena, stretto nell’alternativa tra retribuzione e rie-ducazione, che deve trovare una risposta di più ampio respiro attra-verso una complessiva riforma del sistema sanzionatorio.
Si è osservato, infine, (dott. Mangoni) come sarebbero sufficienti modesti interventi sul personale e sulle strutture di supporto, anche interne al carcere, per mettere la magistratura di sorveglianza in con-dizioni di operare con maggior efficacia.
Esaurita la prima fase dell’incontro, con gli interventi dei magi-strati di sorveglianza membri della Commissione Mista, ha preso la parola l’on. le Roberto Castelli, Ministro della giustizia, che, dopo aver ricordato la drammatica situazione di sovraffollamento della maggior parte degli istituti penitenziari italiani, ha ricordato come il Governo di cui fa parte intenda mantenere la promessa di non chiedere ai cit-tadini italiani ulteriori oneri per acquisire nuove disponibilità finan-ziarie necessarie per far fronte agli interventi richiesti. Ha aggiunto, tuttavia, di ritenere che talune eccezioni potrebbero operare sui temi della giustizia e della sicurezza dei cittadini.
Dopo aver sottolineato la disponibilità sua personale e dell’intera compagine governativa a dialogare con l’Associazione Nazionale Ma-gistrati, al fine di rivedere tutti gli aspetti retributivi concernenti il trattamento economico della magistratura ordinaria, l’on. le Castelli ha espresso l’auspicio di una positiva soluzione ai problemi sollevati nel presente incontro sulla funzionalità degli Uffici e dei Tribunali di
sorveglianza, avuto riguardo all’esiguo numero di personale da adibi-re all’istituendo ufficio del giudice, pur paventando, nello stesso tem-po, il rischio di innescare pericolose rivendicazioni da parte di altri uffici giudiziari parimenti gravati di carichi di lavoro insostenibili.
L’on. le Castelli ha convenuto, poi, sulla importanza di dare vita ad una pubblicazione che contenga i più significativi contributi giuri-sprudenziali sul tema dell’esecuzione della pena, osservando, d’altra parte, che il prevedibile aumento della popolazione carceraria nel prossimo futuro deve costituire per tutti un preciso impegno a realiz-zare gli interventi normativi in grado di produrre un efficace snelli-mento delle procedure per ridurre al minimo gli spazi di ineffettività della pena documentati nei dati informativi presentati nel corso del-l’incontro.
L’on. le Ministro ha concluso il proprio intervento inserendo nel-l’elenco delle iniziative da assumere con carattere di priorità: a) l’isti-tuzione di una Commissione tecnico-operativa per individuare le mo-difiche normative necessarie ad un più razionale funzionamento della fase dell’esecuzione della pena; b) la realizzazione, in via sperimenta-le per gli uffici di sorveglianza, dell’ufficio del giudice nell’ambito della più ampia trattativa avviata con l’A.N.M.
Tra i componenti del Consiglio superiore della magistratura pre-senti all’incontro, la dott.ssa Romei Pasetti ha ritenuto quanto mai op-portuna la proposta di un convegno da utilizzare come occasione di incontro di tutti i dirigenti degli uffici giudiziari interessati ai proble-mi della magistratura di sorveglianza, secondo uno schema già positi-vamente sperimentato negli incontri con i Capi degli uffici in tema di organizzazione tabellare promossi negli anni scorsi dalla Settima commissione del Consiglio.
Il Presidente della Sesta Commissione del Consiglio, dott. Agnello Rossi, ha, poi, sottolineato la necessità di disporre di elementi di infor-mazione essenziali per poter rispondere a domande non più eludibili e giungere ad una descrizione più analitica del quadro attuale descri-vendo, in particolare, i dati caratteristici della popolazione detenuta, i motivi ed i tempi della carcerazione, al fine di instaurare un diretto rapporto tra contributo di conoscenza e crescita della cultura della esecuzione. Occorre, in altre parole, che le discussioni intorno al tema della pena ed alla sua funzione costituiscano sempre più un patrimo-nio dell’intera magistratura, il cui livello di consapevolezza non può non risultare arricchito dalle significative sperimentazioni realizzate quotidianamente dalla magistratura di sorveglianza. Si è espresso, inoltre, con favore sulla idea del convegno, da realizzare in
collabora-zione tra Consiglio superiore della magistratura e Ministero della giu-stizia, indicando tre possibili temi: 1) definizione di un quadro reali-stico della situazione della esecuzione della pena; 2) previsione di uno spazio di riflessione culturale più ampia che dia conto delle diverse impostazioni sulla funzione della pena; 3) individuazione dei profili organizzativi in cui si articola, in concreto, la magistratura di sorve-glianza.
Un autorevole invito ad approfondire il ruolo del magistrato di sorveglianza nel complesso sistema della giurisdizione penale è venu-to dal Vice Presidente del Consiglio superiore della magistratura, prof.
Giovanni Verde, che, dopo aver osservato come la disciplina della pena si sia stratificata nel tempo senza un coerente disegno sistematico, si è espresso a favore della istituzione di una Commissione di studio che si proponga l’obiettivo di riportare ad unità un sistema incoerente e disorganico, attraverso l’attribuzione di ogni competenza in materia di pena al giudice della cognizione. L’analisi dei dati statistici forniti nel-l’ambito dell’incontro evidenzia una realtà drammatica che impone interventi organizzativi non settoriali e, soprattutto, non disgiunti da una prospettiva di riforma complessiva del sistema sanzionatorio che riduca il fenomeno, oggi prevalente, della inutile duplicazione dei momenti decisionali, anche al fine di ridurre sensibilmente i tempi dei procedimenti.
Il Presidente avv. Pastore Alinante ha ripreso, quindi, la parola per dichiarare la propria adesione alla prospettiva sistematica privilegiata dal prof. Verde, pur ribadendo la propria convinzione sulla necessità del convegno proposto, al fine di approfondire la riflessione sul tema e di individuare i più urgenti interventi organizzativi indispensabili per un corretto funzionamento del quadro esistente.
È intervenuto, quindi, l’on. le Ministro Castelli che ha conferma-to, in conclusione, la disponibilità propria e di tutta la struttura mini-steriale alla organizzazione ed alla partecipazione al convegno secon-do le modalità ed i tempi che saranno concordati.
VI. - Il convegno di studio sullo stato attuale del sistema sanzionatorio (Roma, 21-22 giugno 2002): dati statistici e problemi organizzativi
Con delibera dell’11 marzo 2002, la Sesta Commissione consiliare ha approvato la proposta di realizzare una giornata di studio e di ri-flessione sui temi della pena e della magistratura di sorveglianza, alla
quale invitare il Ministro della giustizia, con le articolazioni ministe-riali interessate, i Presidenti delle Corti di appello, i Procuratori gene-rali presso le rispettive Corti e tutti i magistrati eventualmente interes-sati, nei limiti di quote prestabilite, da tenersi nel corso del mese di giugno 2002.
A tal fine, la Sesta Commissione ha delegato alcuni componenti della Commissione Mista per i problemi della magistratura di sorve-glianza alla elaborazione di un questionario, mirante ad ottenere dati sulla organizzazione e sul grado di funzionalità dei Tribunali di sorve-glianza nelle diverse realtà territoriali, nonché alla predisposizione di una bozza di programma del convegno articolato nei seguenti punti:
a) stato dell’organizzazione e problemi di funzionalità degli Uffici di sorveglianza; b) analisi, in termini realistici, del problema della pena e della sua funzione nell’attuale contesto normativo ed organizzativo;
c) trasformazione del ruolo del magistrato di sorveglianza e prospetti-ve di evoluzione della pena.
È stato, così, predisposto uno schema di questionario, per la rac-colta di alcuni dati essenziali, limitatamente ai distretti di Milano, Ro-ma, Napoli, Palermo, Venezia, Genova, Firenze, Bologna e Reggio Ca-labria, rappresentativi di realtà diverse sia per estensione territoriale, sia per la presenza di diverse forme di criminalità. Deve segnalarsi, al riguardo, come insieme ad alcuni elementi informativi sulla situazio-ne di Tribunali ed uffici di sorveglianza (oltre ai dati numerici, si chie-deva di evidenziare i tempi medi di fissazione dei procedimenti, il nu-mero di udienze settimanali svolte ed i criteri di composizione dei col-legi, anche con riferimento alla componente onoraria), fossero inseri-te nel questionario una serie di domande volinseri-te a conoscere la situa-zione degli uffici della Procura Generale e delle Corti di appello in re-lazione alle rispettive competenze.
Si è previsto, infatti, di richiedere alle Procure generali il numero di impugnazioni sollevate avverso provvedimenti emessi dai Tribunali di sorveglianza del distretto, con l’indicazione di ogni utile informa-zione sull’eventuale accoglimento dei ricorsi e di accertare l’esistenza o meno di sezioni (o di gruppi di lavoro) specializzate in materia di esecuzione. Quanto ai Presidenti delle Corti di appello, si è chiesto loro di indicare gli eventuali interventi effettuati al fine di sopperire al-le carenze di funzionalità dei Tribunali di sorveglianza in relazione alla provvista di mezzi materiali e personali ritenuti indispensabili per un corretto esercizio delle funzioni loro assegnate.
In vista del convegno di studio sono stati, inoltre, attivati collega-menti con il Casellario centrale del Ministero della giustizia che ha
tra-smesso, come da richiesta, una serie di dati molto interessanti con-cernenti l’irrogazione e la concreta esecuzione delle pene detentive in-serite nel registro informatizzato del Casellario stesso relativamente agli anni 2000-2001.
Si è potuto, così, apprendere che esiste una altissima percentuale di pene non eseguibili per concessione della sospensione condizionale della pena (oltre il 41% del totale), pari ad oltre 165.000 casi nel 1999, con lieve diminuzione fino a 135.000 casi nel 2000. Uno specifico ac-certamento sulle tipologie di reato maggiormente ricorrenti ha con-sentito di individuare, tra i primi dieci reati, quelli di furto, lesione personale, ricettazione, resistenza a pubblico ufficiale, omicidio col-poso, truffa, bancarotta fraudolenta, violazione di sigilli, spaccio di so-stanze stupefacenti e rapina.
Si è registrato, poi, almeno sulla carta, un buon funzionamento delle sanzioni sostitutive introdotte dalla legge n. 689 del 1981 (oltre il 23%), con uniforme applicazione sia per i delitti sia per le
Si è registrato, poi, almeno sulla carta, un buon funzionamento delle sanzioni sostitutive introdotte dalla legge n. 689 del 1981 (oltre il 23%), con uniforme applicazione sia per i delitti sia per le