Le misure di prevenzione personali scontano, ancora oggi, da un lato l‘origine storica di strumento di contrasto del disagio sociale e del dissenso politico, dall‘altro le esigenze di prevenzione per cui sono previste, che comportano limitazioni della libertà della persona – indipendentemente dalla commissione di un illecito penale – al fine di agevolare il controllo degli organi preposti a prevenire la commissione di reati.
Le misure di prevenzione sono espressamente dettate allo scopo di prevenire i reati e sono orientate nel senso della prevenzione speciale. Sono provvedimenti con funzione essenzialmente cautelare, volti al contenimento ed al recupero di comportamenti antisociali; consistono in provvedimenti variamente afflittivi che vengono di norma adottati nei confronti di persone ritenute socialmente pericolose; sono, cioè, strumenti di difesa sociale, mediante i quali si mira a rendere più difficile la commissione di reati. Esse costituiscono un istituto tradizionale nel nostro panorama giuridico ed hanno assunto un‘importanza rilevante particolarmente nel quadro delle moderne strategie di contrasto alle organizzazioni malavitose di matrice nazionale ed internazionale. Tale tipo di prevenzione può essere concepita sia post delictum, sia ante o praeterdelictum. Emerge dunque una certa assonanza con le misure di sicurezza, anch‘esse ancorate ad un giudizio di pericolosità sociale. Le misure di sicurezza, però, sono adottate post delictum, e quindi a seguito
45 della commissione di un reato, mentre quelle di prevenzione ante e comunque praeterdelictum, cioè indipendentemente dalla commissione di un reato. Ciò che invece accomuna le due figure è il fatto di essere entrambe rivolte alla prevenzione del crimine, rispondendo ad esigenze, per lo più riconosciute ineludibili, di difesa sociale.
La Costituzione tace del tutto sulle misure di prevenzione, mentre menziona espressamente le misure di sicurezza accanto alla pena. All‘indomani dell‘entrata in vigore della Costituzione, era diffusa la consapevolezza della serietà e della complessità del problema delle misure di prevenzione, non a torto qualificato come ―il più grave fra quelli che ci troviamo di fronte in questo scorcio del ventesimo secolo‖38
. Le misure di prevenzione, soprattutto quelle che incidono sulla libertà personale, sollevano problemi di delimitazione del potere dello Stato nella compressione di taluni diritti fondamentali dei cittadini, indipendentemente dall‘avvenuta violazione della legge e soltanto sulla base della mera pericolosità del soggetto. E‘ necessario, quindi, stabilire se la Costituzione ammetta interventi del genere ed in quali ambiti, e se, in particolare, vi siano determinati vincoli di disciplina.
A partire dal primo gennaio 1948 è iniziato dunque un lungo percorso verso la ―giurisdizionalizzazione‖ delle misure di prevenzione personali, che sarà illustrato, nei suoi punti salienti, nel presente capitolo. Infatti, a prescindere dalla collocazione sistematica che voglia darsi al c.d. sistema delle misure di prevenzione (ora avvicinandolo alle misure di sicurezza, ora al novero delle sanzioni penali, ora includendolo in un non meglio precisato tertiumgenus), è dato consolidato e non controvertibile che la legittimità costituzionale dell‘istituto in sé, incidendo su beni
38
P. BARILE, La pubblica sicurezza, in Atti del convegno celebrativo delle leggi
46 costituzionalmente garantiti, non possa prescindere dall‘osservanza del principio di legalità e della riserva di giurisdizione39.
2. La Costituzione italiana e le misure di
prevenzione personali
In questa sede analizzeremo esclusivamente le misure di prevenzione personali perché per le misure di carattere patrimoniale i problemi che si pongono sono, seppure solo in parte, comuni. Come avremo occasione di vedere, i profili di costituzionalità delle misure di carattere patrimoniale sono meno significativi, per la ovvia ragione che, non incidendo sulla libertà personale, non pongono problemi legati al rispetto dell‘art. 13 o dell‘art. 25 della Costituzione.
L‘introduzione delle misure di prevenzione nel nostro ordinamento ha fatto sì che, fin dai primi anni, venissero sollevati numerosi dubbi sulla compatibilità delle stesse con i principi fissati dalla Costituzione.Il problema nasce dal fatto che il Testo Unico del 1931 abbia ―bypassato‖ la Costituzione repubblicana, perché, sebbene nel corso dei lavori della Costituente vi sia stato qualche cenno relativo a questo tipo di provvedimenti di incerta natura, sta di fatto che non si ritenne di intervenire né eliminandoli come un residuo del passato, né accordando loro un esplicito riconoscimento. ―Nella Costituzione repubblicana risulta infatti arduo rinvenire in termini precisi un fondamento politico criminale, espresso in termini normativi, alla materia della prevenzione criminale‖40
.In effetti, una parte della dottrina sostiene che questo fondamento in realtà non sussista: tali disposizioni sarebbero in contrasto con la Costituzione. La dottrina più critica ritiene che i provvedimenti in esame siano fondati sul
39Nel rispetto dell‘art. 13 della Costituzione. 40
T. PADOVANI, Giustizia criminale. Radici, sentieri, dintorni, periferie di un
47 sospetto, su presunzioni di pericolosità, su presupposti poco chiari ed eccessivamente esposti alla discrezionalità del giudice, ecc. estranei al sistema penale. Sono state definite da molti ―pene del sospetto‖41. Questo perché, a detta di alcuni, si tratta di provvedimenti non di rado molto afflittivi che non sono però ancorati generalmente ad una prova rigorosa della responsabilità penale; inoltre, il requisito della pericolosità che ne forma il sostrato appare indefinito. Si può parlare di una vera e propria ―diffidenza‖ di alcuni studiosi di diritto nei confronti delle misure preventive42 (si veda oltre).
2.1. Problemi di costituzionalità
Punto di partenza di ogni ragionamento in materia di compatibilità di tali misure con la Costituzione è il fatto che, non solo il testo della Costituzione è muto al riguardo, ma anche i lavori preparatori non tradiscono alcuna specifica attenzione, se non assolutamente sporadica ed episodica43. Secondo l‘impostazione più diffusa, la disattenzione dei Costituenti non fu casuale e dovrebbe essere tendenzialmente letta alla stregua di una riconosciuta estraneità delle misure di prevenzione rispetto al tessuto
41Cfr. D. PULITANO‘, Diritto penale, Torino, 2009, 614; F. BRICOLA, Forme di
tutela ante delictum e profili costituzionali della prevenzione, in Bricola, Pavarini,
Stortoni e altri, Le misure di prevenzione, Atti del convegno di Alghero, Milano, 1975, ed inoltre G. FIANDACA, Misure di prevenzione (Profili sostanziali), in Dig. Disc. Pen., 1994, Vol. VIII, 109 ss.
42 Solo a titolo esemplificativo cfr. G. FIANDACA, Misure di prevenzione (Profili sostanziali), cit., pp.108, ss.
43 L. ELIA, Libertà personale e misure di prevenzione, Milano, 1962, p. 25 ss.,
opportunamente ricorda che vi fu un unico emendamento all‘art.13 relativo a tali misure, emendamento poi non recepito nel testo definitivo della Carta, ma sintomatico dell‘atteggiamento dei Costituenti verso il problema delle misure di prevenzione: si allude all‘emendamento dell‘on. Bulloni, secondo cui ―le misure di polizia restrittive della libertà personale a carico di persone socialmente pericolose possono essere disposte solo per legge e sotto il controllo dell‘Autorità giudiziaria. In nessun caso la legge può consentire tali misure per motivi politici‖.
48 costituzionale, al suo spirito e alla sua lettera44. Nell‘ambito del testo costituzionale, così come definitivamente approvato, ―il silenzio sulle misure, che progressivamente si erano sviluppate sin dalla seconda metà dell‘Ottocento e tanto erano proliferate soprattutto ad opera del regime fascista, appare invero assordante‖45
.
Le questioni di legittimità costituzionale riguardanti le misure di prevenzione si sono radicate in molti casi sul principio di eguaglianza, variamente declinato: sono state proposte comparazioni tra le misure di prevenzione e le misure di sicurezza, o tra le misure di prevenzione e le sanzioni penali, in riferimento sia a profili sostanziali che procedimentali. Altre questioni di costituzionalità, non esaurendosi nella evocazione di tale principio, sono state poste anche con riferimento ad altri parametri: l‘art. 24 Cost., relativo al diritto alla difesa, l‘art. 25 Cost., relativo alle misure di sicurezza, e l‘art. 27 Cost., concernente i principi della responsabilità personale (nulla poena sine culpa), della presunzione di non colpevolezza e della finalità rieducativa della pena.
Emblematica della estrema complessità e delicatezza della tematica è la scissione pressoché netta tra la prevalente impostazione dottrinale rispetto alle traiettorie della giurisprudenza costituzionale, che si è registrata nel corso degli anni e che affronteremo nei suoi punti salienti.
44 G. P. DOLSO, Misuredi prevenzione e costituzione, in Le misure di prevenzione,
a cura di F. FIORENTIN, Torino, 2006, p.16. ―Rifiutata in sede costituente ogni discussione approfondita in proposito, espressamente allo scopo di non riconoscerle (o forse di ignorarle, evitando problemi), le misure di prevenzione si trovarono nel 1948 in una sorta di vuoto istituzionale‖: così P. BARILE, Diritti
dell‟uomo e libertà fondamentali, Bologna, 1984, p. 137, il quale poi rileva che ―le
critiche furono presto vivacissime, in dottrina e giurisprudenza, proprio per effetto del silenzio della costituzione in proposito, e quindi della prevalenza della inviolabilità della libertà personale‖.
45
49
2.2 La dottrina
La maggior parte della dottrina che delle misure di prevenzione si è occupata a ridosso dell‘approvazione della Costituzione, ma anche alcuni anni anno dopo l‘entrata in vigore della legge n.1423/1956, si è dimostrata per lo più scettica in ordine alla compatibilità di tali misure, almeno di quelle più gravi, con la nuova tavola di valori desumibili dal testo della Carta fondamentale del nostro ordinamento46. Anche la dottrina più recente si dimostra tendenzialmente contraria a ritenere tali misure in asse con il volto costituzionale del sistema47.
E‘ stato osservato che ―la struttura dell‘art. 13 Cost. è modellata sul processo penale, come i lavori preparatori dimostrano, e il processo penale è lo strumento per accertare i reati, cioè le violazioni della legge penale sostanziale, e non condotte censurabili in misura subpenale‖48. Inoltre ―deve escludersi che ci sia posto nel nostro
sistema per misure di prevenzione (..), almeno ove queste vengano correlate non a fatti, a comportamenti precisi, ma a sospetti, illazioni, ipotesi. Il ―diverso rigore‖ che, secondo la Corte costituzionale (si veda oltre), dovrebbe caratterizzare il principio di legalità con riferimento a tali misure (…), non si è mai concretato in elementi di una qualche consistenza logica e lo stesso intervento del giudice
46L. ELIA, Libertà personale, cit.; F. BRICOLA, Forme di tutela << ante delictum>> e profili costituzionali della prevenzione, in Le misure di prevenzione(Atti del convegno di Alghero), Milano, 1975.
47P. BARILE, Diritti dell‟uomo, cit. pag. 136; S. MOCCIA, La perenne
emergenza. Tendenze autoritarie nel sistema penale, Napoli, 1995, cit., p. 76 e ss. 48
P. BARILE, Diritti dell‟uomo, cit., pp. 115 e 116. L‘Autore osserva conclusivamente sul punto che ―sembra persuasivo il riempimento di quel ‗vuoto‘ di fini con fini costituzionalmente rilevanti, anche se, pur tuttavia, si avverte una forzatura nell‘estensione per via interpretativa dell‘art. 13 a fattispecie non penali, e perciò del tutto estranee a quelle per cui è stato dettato‖.
50 finisce con l‘essere inutile ove manchino i parametri per un serio controllo‖49
.
Non mancano quelli che, pur non condividendo in toto il sistema delle misure di prevenzione, non sono propensi a sostenerne la radicale contrarietàalla Costituzione. In particolare, è stato autorevolmente sostenuto che occorre ―esaminare le misure di prevenzione ante delictum caso per caso, in relazione ai loro presupposti; ma non si può affermare che, in linea astratta di principio, esse urtino contro ostacoli di natura costituzionale‖50. Gli Autori, che sostengono la tesi negativa in modo radicale, sono convinti che ―la Costituzione, per il modo come contempla la libertà personale, non consentirebbe misure di prevenzione che la restringano. In genere, correttamente escludendosi che nell‘art. 13 vi sia il cosiddetto ―vuoto dei fini‖ e, collegando tale disposizione come norma ―servente‖ rispetto alle finalità degli art. 25 e 27 Cost. (ma anche degli artt. 30 e 32), si sostiene che lo schema normativo di cui ai commi 1 e 2 dell‘art. 25 Cost. presuppone un comportamento qualificabile come reato o quasi reato, tale da escludere, perciò, la legittimità di misure preventive restrittive della libertà personale che non postulano quel presupposto. Resterebbero salve soltanto le misure di cui all‘art. 30 e 32 Cost. e quelle che non contrastino con la garanzia dell‘<habeas corpus>, cui viene ristretto il concetto di libertà personale‖51
.
49A. CERRI, Libertà personale –dir. cost., in Enc. giur. Treccani, vol. XIX,
Roma, 1991, p. 8, con opzione invero radicale.
50P. NUVOLONE, Misure di prevenzione, cit., p. 634 ss.; Per la non illegittimità
propende anche A.PACE, Libertà costituzionale (dir. cost.), in Enc.
deldiritto,vol.XXIV, Milano, 1974, p.302. L‘Autore sostiene: ―Non resta quindi
che ammettere che il sistema delle misure di prevenzione e la sua estensione alla lotta contro la mafia, nella sua generalità, anche se non nei particolari, bene o male può trovare una sua giustificazione costituzionale in termini di <<non illegittimità>> ‖.
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51 In particolare, autorevole dottrina prende le mosse da una semplice ma fondamentale domanda: ―le misure di prevenzione debbono considerarsi semplici limitazioni di diritti o non sono misure tipicamente afflittive?‖52
. Appare fuor di dubbio che almeno le misure di prevenzione più gravi contengono in sé una componente afflittiva. Essa però, in qualche modo, emerge anche nelle misure meno gravi,―risiedendo nelle conseguenze del giudizio negativo emesso sull‘intera personalità di un uomo: giudizio con il quale si squalifica socialmente una persona, senza prima poter squalificare un fatto‖53
.
Vi è una norma, l‘art. 25 Cost., che, al secondo comma, fa riferimento alle sanzioni penali ed, al terzo comma, alla misure di sicurezza. Stando così le cose, è evidente che la possibilità di prevedere misure di carattere afflittivo non può che avvenire in presenza della commissione di un reato o di un quasi reato. Al di là di tali ipotesi, nell‘ordinamento possono trovare spazio ―anche ulteriori misure che riposino tuttavia, e trovino indiscusso fondamento, su altre previsioni costituzionali che, per il loro contenuto, siano in grado di legittimare ulteriori restrizioni della libertà personale54: ciò è possibile in casi di ―restrizioni di carattere cautelare in relazione a determinati tipi di procedimento giurisdizionale od anche di carattere definitivo quando le restrizioni siano collegate a trattamenti educativi e, soprattutto, sanitari (artt. 13, 30 e 32 Cost.)‖55
. Ne consegue la indubbia e radicale estraneità delle misure di prevenzione rispetto al reticolo delle norme costituzionali rilevanti in materia. ―Se le misure di prevenzione si concretano in misure afflittive non provvisorie, esse, in quanto non ricollegabili ad un reato o quasi reato, sono insuscettibili di rientrare negli schemi
52L. ELIA, Libertà personale, cit., p.7. 53L. ELIA, Libertà personale, cit., p.21. 54
G. P. DOLSO, Misure di prevenzione e costituzione, cit., p.20.
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52 della pena e della misura di sicurezza; ma, esaurendo tali schemi le fattispecie meramente afflittive del nostro ordinamento (cioè non finalizzate a rieducazione o a cura sanitaria) le predette misure di prevenzione dovranno ritenersi incompatibili con la Carta costituzionale‖56
.
Nella impostazione della citata dottrina ―emerge un nesso stringente tra l‘art. 13 Cost. ed altre norme costituzionali, di modo che viene di fatto del tutto superato quella pericolosa teoria in base alla quale la norma in parola sarebbe connotata dal cosiddetto ―vuoto dei fini‖: ciò che legittimerebbe ogni tipo di limitazione della libertà personale all‘unica condizione che essa non contrasti con le garanzie approntate dalla stessa norma e cioè con il rispetto della riserva assoluta di legge e della riserva di giurisdizione‖57. È orientato verso il superamento della teoria del c. d. ―vuoto di fini‖ chi sostiene ―che il sistema della prevenzione non sia in contrasto col principio di stretta legalità, sancito dall‘art. 25 Cost., in quanto: a) le misure di prevenzione applicabili sono solo quelle espressamente indicate dalla legge; b)possono essere irrogate solo in base all‘accertamento di situazioni soggettive di pericolosità, i cui indici sono tassativamente previsti dalla legge; c) il procedimento di applicazione (con la esclusione della diffida, ora avviso orale, e del foglio di via) è un procedimento di tipo giurisdizionale‖58.
Sul punto, però, deve sottolinearsi come l‘autorevole dottrina sopraindicata osservava che ―l‘art. 13 si ricollega immediatamente (…) con gli artt. 25, 30 e 32 : nel senso che gli atti previsti a proposito di restrizione della libertà personale si pongono come preparatori rispetto alle pronunzie che infliggono pene o misure di sicurezza ovvero prescrivono o autorizzano un trattamento di
56L. ELIA, Libertà personale, cit., p.9.
57G. P. DOLSO, Misure di prevenzione e costituzione, cit., p.21. 58
M. DI RAIMONDO, Lineamenti delle misure di Prevenzione, Padova, 1983, p.3, nota 2.
53 carattere rieducativo o di carattere sanitario‖, anche se poi ammetteva che, in genere, il riferimento era di norma da intendersi a procedimenti di carattere penale59.
Nell‘ottica dell‘estraneità delle misure di prevenzione rispetto al quadro costituzionale, si è valorizzato il principio, chiaramente espresso dall‘art. 3 Cost., della <dignità sociale>. E‘ stato osservato che ―la pari dignità verrebbe meno per talune persone in base a garanzie che sono profondamente diverse a seconda del tipo di misura afflittiva (ante ovvero post-delictum)‖60, e che ―le misure afflittive previste in Costituzione sono quelle, e non possono essere che quelle, indicate nell‘art. 25 Cost., e cioè le pene e le misure di sicurezza‖61
.
La natura ―strumentale‖ o ―servente‖ dell‘art. 13 Cost. è stata ulteriormente ribadita, in epoca più recente, da chi ritiene che ―lungi dall‘essere la fonte prima di limitazioni della libertà personale, la disposizione in questione si limita a disciplinare le ipotesi e le modalità delle limitazioni richieste per l‘attivazione degli artt. 25, 30 e 3,Cost.‖62. Si è peraltro osservato che se la Costituzione non offre alcun ―appiglio‖ di legittimazione delle misure di prevenzione, per contro, è in essa rinvenibile una forte indicazione di segno opposto, data dalla presunzione di non colpevolezza sancita dal suo art. 27, la quale, se fosse circoscritta al processo penale in senso stretto, darebbe adito ad una ―colossale truffa delle etichette: per cui basterebbe qualificare trattamenti afflittivi in termini diversi dalle
59L. ELIA, Libertà personale, cit., p.23. 60
L. ELIA, Libertà personale, cit., p.23.
61G. P. DOLSO, Misure di prevenzione e costituzione, cit., p.22.
62G. CORSO, Profili costituzionali delle misure di prevenzione. Aspetti teorici e prospettive di riforma, in AA.VV.,La legge antimafia tre anni dopo, a cura di G.
54 pene per aggirare la presunzione ed imporre al soggetto passivo l‘onere di dimostrare la sua innocenza‖63
.
Altra dottrina, muovendo dal presupposto che sia ―la degradazione‖ a connotare la lesione della libertà personale, è del parere che le misure non aventi natura ―afflittiva‖ possano (o debbano) essere escluse dall‘ambito di operatività dell‘art. 13 Cost.64
. Sulla scia di questa impostazione si è osservato che ―in tutti i casi in cui la restrizione non è effettuata sulla base di un giudizio negativo sulla persona, le garanzie dell‘articolo in esame non hanno motivo di operare‖65
. Il necessario intervento del giudice deve ritenersi irrinunciabile nel caso delle misure di prevenzione non in quanto esse sono (almeno necessariamente) restrittive della libertà personale, ―ma perché giudicare le persone, e degradarle, sono per Costituzione mansioni giudiziali, quale che sia la libertà a cui conducono‖66. Secondo tale
63G. CORSO, Profili costituzionali delle misure di prevenzione, cit., p. 136. 64Ci si riferisce alla posizione di C. MORTATI, espressa in una densa ed ancora
attualissima nota alla sentenza n.45 del 30 giugno 1960 della Corte costituzionale,
Rimpatrio obbligatorio e Costituzione, in Giur. Cost., 1960, p. 683 ss., il quale, da
una parte, parrebbe escludere dall‘ambito dell‘art. 13 Cost. le restrizioni motivate da ragioni di sanità, mentre, dall‘altra, è del parere di ancorarel‘applicabilità delle rigide garanzie approntate dalla norma in esame ad ipotesi in cui ricorra una degradazione giuridica dell‘individuo: ―Il fare riferimento allo stato di ―degradazione giuridica‖ per potere dare ragione dell‘inclusione di una misura di sicurezza nella disciplina dell‘art. 13 Cost. sembra contenere implicitamente l‘assunzione di un concetto di libertà tale da non esaurirsi nella protezione della medesima da ogni specie di coazione fisica che si voglia esercitare sulla persona, ma estesa fino a comprendere anche la salvaguardia dalle altre forme di limitazione alla disponibilità della persona stessa, le quali richiedano non già solo valutazioni di esigenze oggettive di sicurezza o di sanità, ma anche apprezzamenti discrezionali relativi alle qualità morali dei soggetti cui esse si indirizzano, e tali, quando si concretino in un accertamento di minorata socialità dei medesimi, da influenzare la loro capacità generale, la loro ‗dignità‘ e da indurre quindi tutta una serie di conseguenze pratiche sullo svolgimento dell‘attività di lavoro o, più