Una volta presentata domanda di protezione internazionale in uno Stato membro, è necessario verificare se tale Stato è competente ad esaminarla; infatti un unico Stato è competente ad esaminare la domanda di asilo in via esclusiva.
La disciplina della determinazione dello Stato competente è contenuta nel Regolamento Dublino III, che è in vigore da Gennaio 2014221.
È utile precisare che esso si applica direttamente in tutti gli Stati membri dell'Unione europea.
Per quanto riguarda la sua attuazione nel territorio italiano, conformemente a quanto previsto dalla direttiva procedure 2013/32/UE, l'autorità accertante la competenza dello Stato membro ad esaminare la domanda di protezione internazionale è l'Unità Dublino presso il Ministero dell'Interno.
Una volta che il richiedente ha presentato domanda alla Questura, essa presenterà l'istanza alla Commissione territoriale.
Nel caso la Questura, però, rilevi dubbi in base alle generalità, alle dichiarazioni ed ai rilievi foto-dattiloscopici del richiedente asilo222, contatterà l'Unità Dublino
trasmettendogli il relativo fascicolo. Per questo, durante la fase della presentazione della domanda di asilo, è necessaria un'adeguata compilazione del modello c/3: in particolare il richiedente dovrà segnalare se ha dei legami in altri Paesi europei, ad esempio parenti, che siano o meno richiedenti asilo o rifugiati.
Il Regolamento Dublino III è completato dal nuovo Regolamento Eurodac223, che è
entrato in funzione il 20 Luglio del 2015. Durante la fase della presentazione della domanda di asilo, come già introdotto precedentemente, il richiedente viene foto- segnalato e successivamente vengono raccolti i suoi dati biometrici nel sistema Eurodac. Esso consiste in una banca-dati nella quale vengono raccolte le impronte
221
Morgese, Interventi, La riforme del sistema europeo comune di asilo e i suoi principali riflessi nell'ordinamento italiano, Diritto, immigrazione e cittadinanza, XV, 4-2013.222La tutela dei richiedenti asilo. Manuale giuridico per l'operatore. ASGI “Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione, capitolo 4, pp. 61-62.
223Esso è entrato istituito con il Regolamento (CE) n. 2725/2000 ed è divenuto operativo il 15/01/2013.
digitali dei richiedenti. Il rilievo delle impronte digitali deve essere predisposto obbligatoriamente per ciascuno cittadino di Paese terzo, con età non inferiore ai quattordici anni, che abbia presentato domanda di asilo in uno Stato membro dell'UE. Nel caso ci sia un riscontro positivo nel sistema Eurodac, verrà attivata la procedura Dublino224.
Tale sistema, complementare al Regolamento Dublino, serve a scongiurare due tipi di rischi: il primo consiste nel fenomeno dell'asilo shopping, cioè il particolare caso in cui il richiedente presenti più domande di asilo in diversi Paesi dell'Unione europea, l'altro consiste nel fenomeno dei rifugiati orbita, cioè quei richiedenti che non riescono ad accedere effettivamente alle procedure per il riconoscimento dello
status di protezione internazionale.
Nel momento in cui viene contattata l'Unità Dublino, inizia la fase “eventuale” della determinazione dello Stato membro competente.
In questo momento, la Commissione territoriale sospende l'esame della domanda del richiedente fino a che l'Unità Dublino emanerà il suo provvedimento, accertante lo Stato italiano come competente ad esaminare la domanda.
L'individuazione del Paese competente avverrà tramite l'elenco dei criteri contenuti nel Regolamento Dublino III, che dovranno essere applicati nell'ordine presentato dall'elenco225.
Prima di condurre una breve disamina sui vari criteri, è utile precisare che il “Sistema Dublino” si basa sul presupposto che tutti i Paesi dell'Unione Europea siano sicuri, quindi alla base del sistema Dublino c'è la mutua fiducia degli Stati europei.
Il nuovo Regolamento Dublino, però, ha introdotto la cosiddetta “clausola greca”. Essa è una sorta di deroga proprio alla mutua fiducia degli Stati membri: sebbene essi per definizione siano da considerarsi sicuri, la prassi ha dimostrato il contrario. Questo comporta che, nonostante ci sia un elenco di criteri da applicare per la determinazione dello Stato membro, esso potrà essere derogato in alcune situazioni.
224L'attuazione è disciplinata dalla legislazione nazionale, in conformità con la CEDU e la Convenzione delle Nazioni Unite per i diritti del fanciullo.
225I criteri sono elencati al Capo III – Criteri per determinare lo Stato membro competente – del Regolamento numero 604/2013, del 26 Giugno del 2013.
Infatti, a mio avviso, il rispetto della CEDU, della Carta di Nizza e di alcuni obblighi di diritto internazionale, riguardanti la materia dei diritti umani – in particolare il principio di non refoulement- è stato, a mio avviso, sacrificato a favore delle istanze statali. È inutile non considerare che la crisi che ha investito molti paesi extra-europei dell'Africa del Nord e del Medio - Oriente abbia portato un grande numero di richiedenti asilo negli Stati membri. Come già accennato più volte, tale afflusso ha messo in crisi il sistema dei rifugiati europeo, in particolare ha messo in discussione la capacità dei Paesi in prima linea di adempiere ai loro obblighi internazionali in materia di tutela dei diritti umani. Il caso Greco, che ha dato il nome alla suddetta clausola derogatoria, fa scuola.
L'UNHCR, per questi motivi, ha riscontrato nel sistema di asilo greco la violazione degli obblighi internazionali concernenti la materia dei diritti umani dei richiedenti asilo226.
In particolare, l'UNHCR ha denunciato sia le condizioni nelle quali si trovano i richiedenti asilo, in stato di trattenimento e non solo, sia le difficoltà che incontrano i richiedenti stessi nell'accedere alle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale.
L'UNHCR, in pratica, ha spinto gli Stati ad applicare la clausola di sovranità. Prima di spiegare in cosa consista in senso stretto, è necessario elencare i criteri del Regolamento Dublino III per la determinazione dello Stato competente.
In linea generale è competente ad esaminare la domanda di protezione internazionale il Paese di primo ingresso del richiedente, cioè il paese nel quale il richiedente asilo ha presentato domanda di protezione internazionale. Questo principio vige se non sussistono i presupposti per l'applicazione di altri criteri: nella prassi, tale principio viene quasi sempre derogato, al punto che la sua applicazione è diventata residuale.
Senza condurre una disamina dettagliata, gli altri criteri si possono riunire intorno a due gruppi, i quali sono a tutela di un unico principio bene preciso. Il primo gruppo di criteri ruota intorno al principio di unità del nucleo familiare: diventa competente
226 UNHCR, Considerazioni sulla Grecia quale Paese di asilo, dicembre 2009; UNHCR, Posizione sul Respingimento dei richiedenti asilo verso la Grecia, in attuazione del “Regolamento Dublino”, 15 Aprile 2008. Tale riflessione è concernente al caso Greco e disponibile su: La tutela dei richiedenti asilo. Manuale giuridico per l'operatore. ASGI “Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione, capitolo 4, pp. 66 – 68.
non più lo Stato di primo ingresso nel quale è stata presentata domanda di asilo, ma lo Stato nel quale risiedono altri familiari del richiedente in modo regolare; il secondo criterio ruota attorno al principio di territorialità, cioè è competente lo Stato nel quale il richiedente ha già un precedente legame, ad esempio, a seguito del rilascio del permesso di soggiorno per motivi non inerenti alla domanda di asilo. Il Regolamento Dublino III, infine, presenta tre ipotesi derogatorie: la prima, disciplinata all'articolo 11, che si propone come fine la riunione dei richiedenti asilo appartenenti ad un unico nucleo familiare, i quali hanno presentato domanda di protezione internazionale simultaneamente o in tempi brevissimi nel medesimo Stato membro, ma a seguito dell'applicazione dei criteri del Regolamento Dublino, sarebbero divisi, in quanto risulterebbero Stati membri diversi, competenti ad esaminare la relativa domanda.
Per fare in modo di non dividere tale nucleo familiare, è competente lo Stato membro, che i criteri ritengono competente per il maggior numero di domande ovvero lo Stato, che risulta competente per l' esame della domanda del componente più anziano.
La seconda deroga è la cosiddetta “clausola umanitaria”: è la particolare ipotesi, in cui uno Stato membro prende in carico un richiedente asilo, sempre al fine di tutelare il nucleo familiare, sebbene esso non sia lo Stato competente ad esaminare la domanda, per particolari motivi familiari e culturali227.
La terza deroga è la cosiddetta clausola di sovranità: “ciascuno Stato membro può
decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di Paese terzo o apolide, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti dal presente regolamento”228.
Lo Stato membro, discrezionalmente, a seguito di considerazioni di tipo politico o programmatico, può decidere di esaminare la domanda di protezione internazionale anche se non competente.
Su l'utilizzo di questa deroga ha spinto proprio l'UNHCR, come precedentemente accennato, affinché i richiedenti non venissero allontanati verso lo Stato greco, nonostante esso risultasse lo Stato competente.
227Paragrafo 2, Articolo 17, “Clausole discrezionali”, del Regolamento numero 604/2013. 228Paragrafo 1, Articolo 17, “Clausole discrezionali”, del Regolamento numero 604/2013.
A tale proposito, le considerazioni dell'UNHCR si possono rilevare, in termini di principio, in una serie di sentenze con oggetto proprio lo Stato greco. La prima, in ordine cronologico, è stata la Sentenza del TAR Puglia numero 1870 del 24 Giugno del 2008.
Tale sentenza, sulla base delle riserve espresse dall'UNHCR sul sistema di asilo greco, ha annullato la decisione dell'Unità Dublino di trasferire il richiedente verso la Grecia, nonostante esso fosse risultato il paese competente229.
Ugualmente la Corte europea dei diritti dell'uomo, nella sentenza M.S.S. c. Grecia e
Belgio del 22 Gennaio 2011, ha ritenuto il trasferimento del richiedente verso la
Grecia in violazione dell'articolo 3 e 13 della CEDU.
In particolare la Corte ha condannato la Grecia per violazione da un lato dell'articolo 3 della CEDU, in quanto le condizioni nelle quali vessavano i richiedenti asilo potevano considerarsi in violazione proprio di quel divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti, per i quali la giurisprudenza della Corte e la Convenzione stessa non prevedono nessuna forma di deroga; dall'altro per violazione dell'articolo 13 della CEDU.
In tale Sentenza è stato condannato anche lo Stato Belga, il quale, avendo provveduto all'allontanamento dei richiedenti asilo verso lo Stato greco in conformità al Regolamento Dublino, ha violato il divieto di non refoulement di tali richiedenti. Sebbene lo Stato greco sia da considerarsi potenzialmente sicuro, l'UNHCR e le ONG competenti avevano già segnalato il mancato rispetto degli
standard di protezione dei diritti umani potetti dalla Convenzione stessa.
Sulla stessa lunghezza d'onda delle sentenze del TAR Puglia e della Corte europea dei diritti dell'uomo, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea nella Sentenza 21 Dicembre 2011, ha elaborato il principio giurisprudenziale, che è poi stato traslato nella cosiddetta “clausola greca”.
Nello specifico, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea aveva riscontato che le condizioni dei richiedenti asilo e dei rifugiati in Grecia contrastavano con l'articolo 4 della Carta di Nizza230, per questo qualsiasi trasferimento verso tale Stato doveva
229La tutela dei richiedenti asilo. Manuale giuridico per l'operatore. ASGI “Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione, capitolo 5, pp. 66-68.
230Articolo 4, “Proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti”, - Nessuno può essere sottoposto a tortura, né a pene o trattamenti inumani o degradanti”-.
essere sospeso, in quanto i richiedenti asilo sarebbero potuti essere sottoposti a trattamenti degradanti.
La cosiddetta clausola greca generalizza tale principio, mettendo in discussione la mutua fiducia degli Stati membri, pietra angolare del Sistema Dublino: gli Stati, dopo avere riscontrato tramite le loro autorità di non essere competenti ad esaminare la domanda di asilo, non potranno trasferire il richiedente verso lo Stato risultato competente in modo automatico, ma dovranno prima effettuare una valutazione sulla situazione del sistema asilo di tale Stato membro, attraverso le informazioni fornite dall'UNHCR e dalle ONG competenti.
Se il sistema asilo dello Stato competente risulterà non rispettoso dei diritti umani dei richiedenti, allora l'autorità competente dovrà valutare ed individuare il secondo Stato competente verso il quale effettuare il trasferimento. Questa seconda valutazione, però, potrà essere fatta solamente se non risulterà particolarmente gravosa per la situazione del richiedente asilo. In ogni altro caso, se dalle indagini svolte dall'autorità dello Stato non competente non risulta altro Stato competente o se semplicemente tale individuazione è particolarmente gravosa per la situazione del richiedente asilo, allora sarà lo Stato non competente, nel quale si trova il richiedente asilo, ad esaminare la sua domanda. Tale Stato ha il potere di farlo grazie alla clausola di sovranità. L'utilizzo di tale clausola, era già prevista nel Regolamento Dublino II, ma era uno strumento a discrezione degli Stati membri. Nel Regolamento Dublino III, invece, sebbene rimanga un istituto discrezionale degli Stati, parte del suo utilizzo viene ora vincolato attraverso appunto “tale clausola greca”.
L'attuazione del Regolamento Dublino avviene attraverso un sistema di “presa in carico” ovvero di “ripresa in carico”.
Per quanto riguarda l'attuazione nell'ordinamento italiano, nel momento del trasferimento da parte della Questura del fascicolo, concernente il richiedente asilo, all'Unità Dublino, inizia, come precedentemente accennato, “la cosiddetta procedura Dublino”. Dell'inizio di tale procedura, conformemente alla Legge 241/1990, è necessario darne notizia al richiedente asilo. Inoltre, sempre in conformità alla legge sul procedimento amministrativo, il richiedente ha diritto di accedere e conseguentemente di prendere visione degli atti e della documentazione, che saranno oggetto di valutazione da parte dell'Unità Dublino.
Una volta iniziato il procedimento, l'Unità Dublino valuterà se l'Italia è il paese competente ad esaminare la domanda.
A questo punto si aprono tre scenari.
Nel caso in cui ritenga che l'Italia non è il Paese competente ad esaminare la domanda, individuerà lo Stato competente, che dovrà essere interpellato per “la presa in carico” entro due mesi dalla presentazione della domanda di asilo. Lo Stato interpellato dovrà rispondere entro due mesi. Il silenzio, alla scadenza di due mesi, equivale come assenso. A questo punto, entro sei mesi dalla data di accettazione della presa a carico, deve essere predisposto il trasferimento del richiedente asilo nello Stato competente ad esaminare la domanda.
La seconda ipotesi riguarda la determinazione della competenza dello Stato italiano da parte dell'Unità Dublino; in questo caso viene solo riattivato il riesame della domanda presso la Commissione territoriale.
Infine, la terza ipotesi riguarda i ritardi da parte dell'Unità Dublino. Se entro tre mesi dalla presentazione della domanda di protezione internazionale l'Unità Dublino non ha individuato lo Stato competente ovvero non ha inoltrato allo Stato, individuato dall'Unità stessa come competente, l'istanza di presa in carico, allora lo Stato italiano diverrà lo Stato competente ad esaminare la domanda. Ugualmente se trascorrono inutilmente i sei mesi per il trasferimento del richiedente, allora lo Stato italiano diventerà lo Stato competente ad esaminare la domanda.
Tutte le decisioni dell'Unità Dublino, che prevedono “la presa in carico” sono motivate in fatto ed in diritto e devono contenere i termini del trasferimento231.
Come precedentemente accennato, il regolamento Dublino prevede anche i casi di “ripresa in carico”. Questi sono i casi derogatori alla normale procedura – corrispondente alla presa in carico - di individuazione dello Stato competente. Infatti nei casi di “presa in carico”, sebbene sia già stata presentata domanda di asilo da parte del richiedente, la procedura di esame non è ancora iniziata.
Nella “ripresa in carico”, invece, l'esame della domanda è in corso nello Stato competente ovvero è già conclusa. Più specificatamente, lo Stato membro nel quale
231 La tutela dei richiedenti asilo. Manuale giuridico per l'operatore. ASGI “Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione, capitolo 4, pp. 62.
si trova il richiedente asilo, in modo irregolare, chiede la “ripresa in carico” del richiedente da parte dello Stato competente.
La “ripresa in carico” prevede tre ipotesi specifiche: la prima è la presentazione in un nuovo Stato membro della domanda di protezione internazionale da parte del richiedente asilo, il quale ha già presentato la medesima domanda presso un altro Stato membro e poi l'ha ritirata. La seconda ipotesi riguarda la presentazione di una nuova domanda da parte del richiedente asilo in un altro Stato membro, sebbene il richiedente abbia già in corso d'esame la domanda di protezione internazionale nello Stato ritenuto competente dal Regolamento Dublino III. Infine, la terza ipotesi riguarda il soggiorno e la presentazione della domanda da parte del richiedente asilo in uno Stato membro differente rispetto a quello in cui è stata rigettata la domanda di asilo. Anche in questo caso, lo Stato, chiamato “alla ripresa in carico”, dovrà effettuare tutte le verifiche necessarie per affermare la sua competenza.
Avverso le decisioni dell'Unità Dublino è possibile proporre ricorso al TAR competente ovvero al Presidente della Repubblica.
Cumulativamente alle due ipotesi, è possibile chiedere revisione e riesame della decisione presso l'Unità Dublino stessa.
A prescindere dall'attivazione di questa fase eventuale, vengono attivate le misure d'accoglienza previste dalla direttiva 2013/33/UE e, per quanto concerne il territorio italiano, attuate dal d. lgs. 142/2015.
Queste misure rimangono in vigore anche durante tutta la “fase Dublino”. In particolare, a prescindere dal caso in cui l'Unità Dublino rilevi l'Italia come Paese competente ad esaminare la domanda di asilo232, il richiedente usufruisce delle
misure d'accoglienza fino al trasferimento del richiedente nello Stato competente. Infine, una volta che l'Unità Dublino ha accertato lo Stato italiano come lo Stato competente ad esaminare la domanda di asilo, viene rilasciato al richiedente il permesso di soggiorno di durata semestrale da parte della Questura e “un cedolino” con gli appuntamenti presso la Commissione territoriale competente.
232In questo caso le misure d'accoglienza rimangono in vigore fino alla conclusione dell'esame della domanda ovvero alla decisione del ricorso giurisdizionale con effetto sospensivo.