Il Capo III della direttiva 2013/32/UE disciplina le procedure di primo grado per il riconoscimento di una delle due forme di protezione internazionale.
La direttiva titola il Capo III procedure, poiché, sebbene essa preveda un'unica procedura di esame all'articolo 31, il Capo III, in generale, prevede una serie di deroghe e procedure diversificate.
Una struttura del genere comporta che la procedura di esame ordinaria diventi l'eccezione e l'utilizzo delle procedure derogatorie la normalità.
È necessario specificare cosa significhi procedura ordinaria. Per procedura ordinaria si intende quella procedura che si svolga secondo tale schema: presentazione della domanda di protezione internazionale, istruttoria della domanda, colloquio personale del richiedente e decisione dell'autorità accertante.
L'articolo 31, sebbene sia titolato procedura di esame, individua e disciplina solamente il requisito della tempistica: cioè quanto può durare l'esame della domanda di protezione internazionale, presentata dal richiedente.
Infatti lo schema della procedura di esame ordinaria si ricava dalla lettura dell'intera direttiva.
La procedura di esame inizia proprio nel momento della presentazione della domanda di protezione internazionale, da parte del richiedente, e si conclude, anzi si dovrebbe concludere, nel momento dell'emanazione della decisione da parte dell'autorità accertante. In realtà, a seguito di un grande numero di decisioni negative adottate dalle autorità accertanti, le procedure si prolungano ordinariamente nella fase di impugnazione, che invece di essere configurata anch'essa come un'eccezione, diviene la fase di secondo grado della procedura di asilo.
Per condurre una breve disamina sulla procedura di primo grado ordinaria, è necessario condurre la lettura dell'articolo 31, che la disciplina, alla luce del Capo II, che regolamenta la decisione in senso stretto.
La procedura di esame deve essere condotta dall'autorità accertante in modo adeguato, completo e nel minore tempo possibile: la direttiva indica sei mesi, come il tempo necessario ed opportuno per condurre tale analisi.
I sei mesi, generalmente, cominciano a decorrere dalla presentazione della domanda di protezione internazionale; in realtà non è sempre così: nel caso il richiedente venga sottoposto alla fase eventuale della procedura Dublino, i sei mesi cominceranno a decorrere dal riconoscimento di un determinato Stato membro, come competente ad esaminare la domanda di asilo. Nel caso il termine dei sei mesi non venga rispettato, il richiedente ne dovrà essere adeguatamente informato: nella comunicazione, oltre che ai motivi del ritardo, verrà indicato anche il termine entro il quale si concluderà la procedura.
All'articolo 31 vengono introdotte le prime tre deroghe al termine ordinario dei sei mesi: la prima riguarda particolari situazioni, nelle quali si può trovare l'autorità accertante: in questi casi l'allungamento del termine è necessario per fare svolgere a tale autorità un esame adeguato e completo secondo quanto previsto dalla direttiva. Il testo, infatti, prevede che nel caso in cui l'esame della domanda si basi su questioni complesse in fatto e in diritto ovvero ci sia un grande afflusso di stranieri richiedenti asilo, il termine possa prorogarsi per ulteriori nove mesi. Il paragrafo 3 prevede che tale proroga venga estesa anche alla mancanza dell'osservanza degli obblighi di cooperazione da parte del richiedente.
La seconda deroga prevede un allungamento di altri tre mesi, sempre al fine di svolgere un'analisi della domanda adeguata e completa: anche in questi casi lo Stato in questione dovrà motivare tale ritardo.
A queste due deroghe, il paragrafo 4 ne prevede una terza, che consiste nel particolare caso di incertezza e temporaneità della situazione del Paese di provenienza del richiedente asilo. La situazione del Paese d'origine è una variabile fondamentale da analizzare nella procedura di esame: essa è una sorta di termine di paragone, che dovrà essere confrontata con la condizione del richiedente. Quest'ultima asserzione dovrebbe fare capire quanto sia importante condurre un'analisi individuale di ciascuna domanda di protezione internazionale.
Lo Stato membro, per ottenere una valutazione oggettiva di tale situazione, dovrà sottoporla ad esame ogni sei mesi.
Inoltre, anche in questo caso, ricadrà, in capo allo Stato, l'onere di comunicare al richiedente il ritardo della conclusione della procedura di esame. Nella comunicazione dovranno essere indicati i motivi del ritardo e il termine entro il quale dovrà essere conclusa presumibilmente la procedura. Tale situazione dovrà essere comunicata anche alla Commissione.
Comunque sia, l'esame della domanda, nella fase di primo grado, non potrà protrarsi oltre i 21 mesi dalla presentazione della medesima.
Infine, prima di procedere con la disamina delle altre procedure - procedura accelerata e procedura prioritaria - è utile fare un piccolo appunto. Nella precedente direttiva 2005/85/CE, nel caso di ritardo della conclusione della procedura, lo Stato inadempiente comunicava il nuovo termine per la conclusione del procedimento al richiedente asilo. Il testo, però, prevedeva che il nuovo termine non avesse alcun valore vincolante per lo Stato membro. Nella nuova direttiva, però, tale previsione non viene riportata: per questo, a mio avviso, il nuovo termine si configura come un obbligo a carico dell'autorità accertante.
Introducendo la disamina delle altre due procedure, bisogna precisare che la nuova direttiva le sistema e le riordina: infatti il precedente testo presentava un unico elenco di ipotesi e particolari casi, nei quali si poteva applicare o l'una o l'altra procedura.
Nella novella, invece, le due procedure vengono regolamentate separatamente. La procedura accelerata è un'abbreviazione dei termini, previsti nella procedura ordinaria, per l'esame della domanda. L'utilizzo di tale procedura è relegato alle ipotesi, nelle quali il richiedente è in una posizione di irregolarità.
L'elenco presenta i seguenti casi: presentazioni di domande, che già di per sé non hanno gli elementi necessari per il riconoscimento dello status259, previsti dalla
direttiva qualifiche 2011/95/UE; condotta scorretta e in mala fede del richiedente, attraverso la presentazione di documenti falsi ovvero la perdita volontaria di documenti, che potrebbero pesare negativamente nell'esame della domanda di asilo; rifiuto di rilasciare le impronte digitali; presentazione, non tempestiva, della domanda, senza adeguato motivo; presentazione o di una domanda con il solo scopo di ritardare una decisione imminente di allontanamento o di una domanda di
259Quindi riconducibili al concetto di domanda infondata, disciplinata dall'articolo 32 della Direttiva 2013/32/UE.
protezione internazionale reiterata ed inammissibile. Infine la procedura accelerata si applica anche nel caso in cui il richiedente sia un pericolo per la sicurezza e l'ordine pubblico260 per lo Stato membro nel quale si trova.
Essa, rimanendo comunque una procedura di esame nel merito della domanda, può essere applicata anche alle domande presentate alla frontiera e nelle zone di transito. La direttiva non indica i termini entro i quali deve essere conclusa la procedura accelerata: tale precisazione viene effettuata nel diritto nazionale di ciascun Stato membro.
A questo punto, è necessario precisare come si svolge la procedura accelerata nelle zone di transito ovvero di frontiera.
L'articolo 43, che le disciplina, prevede un termine massimo di quattro settimane per lo svolgimento della procedura accelerata. Se trascorrono queste quattro settimane senza concludere il procedimento, il richiedente viene ammesso nello Stato membro competente ad esaminare la domanda, la quale verrà esaminata “con procedura ordinaria”.
Quindi, possiamo asserire che la procedura di frontiera si concretizza nella procedura accelerata, così come disciplinata al paragrafo 8, articolo 31. Per completare il quadro della disciplina della procedura di frontiera, è necessario introdurre, che essa ricomprende anche la procedura delle domande inammissibili. Scaduti i termini delle quattro settimane, in questi particolari casi, il richiedente accederà alla cosiddetta procedura ordinaria.
Il paragrafo 7 dell'articolo 31 della direttiva 2013/32/UE introduce anche la procedura prioritaria: essa non comporta una riduzione dei tempi, ma prevede che queste domande vengano esaminate prima delle altre. Questo favor dipende dalla posizione particolare del richiedente.
Infatti, il testo dispone che essa venga applicata nei casi, nei quali sia stata presentata una domanda verosimilmente fondata dal richiedente, ovvero sia un richiedente bisognoso di particolari garanzie procedurali, in quanto rientra o nella
260La procedura accelerata si applica anche alle domande presentate dai richiedenti provenienti dai Paesi di origine sicuri; lettera b), paragrafo 8, articolo 31, della direttiva 2013/32/UE.
definizione di persone vulnerabili, introdotte dall'articolo 22 della direttiva 2013/33/UE o è un minore non accompagnato.
A prescindere dall'applicazione della procedura in via prioritaria, per le figure del minore non accompagnato e della persona affetta da particolare vulnerabilità vengono previste una serie di garanzie procedurali.
Esse, oltre alla previsione di un'adeguata assistenza informativa e legale attraverso un opportuno sostegno in tutta la fase della procedura, derogano all'elenco di ipotesi previste dal paragrafo 8 dell'articolo 31.
In particolare, l'articolo 31, al paragrafo 7, sancisce la possibilità per ciascuno Stato membro di applicare a questi soggetti – minori non accompagnati ovvero persone soggette a particolare vulnerabilità – la cosiddetta procedura in via prioritaria, come già introdotto precedentemente. Ma questa procedura può sommarsi o non essere applicata al posto della procedura accelerata. Per la figura delle persone affette da particolare vulnerabilità, i casi in cui si può applicare la procedura accelerata sono le medesime ipotesi, elencate al paragrafo 8 dell'articolo 31. Solamente che per tali figure viene introdotto un particolare filtro, regolamentato dall'articolo 24. La procedura accelerata, infatti, può essere applicata se non osta all'applicazione delle cosiddette garanzie procedurali, previste proprio dall'articolo 24. Tale filtro è valido anche per l'applicazione della cosiddetta procedura di frontiera.
Quindi, sia la procedura di frontiera che la procedura accelerata non potranno essere applicate nei casi in cui i richiedenti siano stati oggetto di tratta degli esseri umani, torture, stupri o ad altre forme di violenza fisica, psicologica o sessuale.
Lo stesso ragionamento, fatto per l'applicazione cumulativa o alternativa della procedura accelerata o in via prioritaria, viene mantenuto anche per la figura del minore non accompagnato. In questo particolare caso, le garanzie procedurali vengono, invece, regolamentate in maniera più precisa. Intanto, quando oggetto di una procedura è il MNA, ciò che deve essere tutelato in prima istanza è il suo supremo interesse.
Per questi motivi, sebbene possa essere applicata alla domanda di esame, presentata dal minore, sia la procedura accelerata, sia la procedura di frontiera, le ipotesi, per le quali sono previste, si diversificano da quelle elencate nel paragrafo 8, articolo 31 e nell'articolo 43.
Intanto, le due procedure si possono applicare quando un richiedente proviene da un Paese d'origine sicuro261 ovvero è considerato un pericolo per l'ordine pubblico e la
sicurezza pubblica, anche attraverso un provvedimento di espulsione con efficacia esecutiva a norma del diritto nazionale.
Infine, la procedura accelerata si può applicare nei casi in cui il richiedente asilo MNA abbia presentato una domanda reiterata ammissibile, mentre la procedura di frontiera si può applicare nel caso in cui il minore non accompagnato abbia presentato domanda reiterata.
La cosiddetta procedura di frontiera, sempre per quanto concerne la figura del MNA, si applica anche ad altri casi, elencati alla lettera b), paragrafo 6, articolo 25 della direttiva 2013/32/UE: da un lato al richiedente, al quale si può applicare il concetto di Paese terzo sicuro, a norma dell'articolo 38 della medesima direttiva e dall'altro al richiedente il quale, in mala fede, ha nascosto, falsificato e distrutto dei documenti che lo riguardavano e che avrebbero potuto pesare in modo negativo nell'esame della domanda di protezione internazionale.
Sebbene quest'ultimo caso sembrerebbe speculare ai casi di malafede elencati all'articolo 31, paragrafo 8, e richiamati dall'articolo 43, nel caso in cui il richiedente sia un minore non accompagnato, l'autorità accertante non applica tale procedura in modo automatico, ma da un lato dà la possibilità al richiedente di motivare le sue azioni e dall'altro consulta il rappresentate del MNA per focalizzare il livello di consapevolezza e di maturità del minore. Quest'ultimo passaggio è fondamentale, poiché, essendo la malafede il presupposto per l'applicazione dell'articolo 43, è necessario verificare il livello di maturità e di comprensione del soggetto per quanto concerne le sue azioni.
Infine l'articolo 25 prevede che alla domanda, presentata dal MNA, possa essere applicata la procedura dedicata alle domande inammissibili. Prima di elencare le ipotesi, previste dall'articolo 25, è necessario introdurre il concetto di domanda inammissibile e successivamente di domanda reiterata, dal momento che, molte volte, le procedure dedicate alle due domande si incrociano e sovrappongono. Introducendo tale concetto, si potrà concludere anche il ragionamento connesso alla cosiddetta procedura di frontiera.
Il concetto di inammissibilità prevede che l'autorità competente non svolga l'esame nel merito della domanda di protezione internazionale, presentata dal richiedente, a norma della direttiva qualifiche 2011/95/UE. Questo avviene in una serie di casi, elencati nella direttiva. Differentemente dalla procedura ordinaria, quando viene presentata una domanda, presunta inammissibile, in quanto rientra in una delle ipotesi previste al paragrafo 2 dell'articolo 33, per il richiedente si apre la fase dell'esame preliminare della presentazione della domanda di asilo.
Tale esame preliminare viene svolto dall'autorità accertante e si basa su due elementi: in primis sulla domanda, presentata dal richiedente e dagli elementi ad essa connessi, e su un colloquio preliminare, nel quale il richiedente asilo potrà spiegare la sua posizione. Il colloquio può essere svolto da un'autorità diversa da quella accertante, la quale deve possedere comunque adeguata formazione.
Le ipotesi di inammissibilità si basano su due principi specifici: il primo è la mancanza di necessità di protezione per il richiedente.
In questo primo gruppo rientrano i casi, in cui il richiedente asilo, in base all'elenco introdotto dal paragrafo 2, o beneficia già di protezione internazionale in un altro Stato membro, ovvero proviene da un Paese di primo asilo o da un Paese terzo sicuro oppure, infine, ha presentato una domanda di protezione internazionale reiterata senza la presentazione di ulteriori elementi a fondamento del riesame. Il secondo principio ruota intorno ad un aspetto procedurale: come già introdotto, l'adulto, con capacità di agire, può presentare domanda anche per gli adulti a suo carico. Quest'ultimi devono acconsentire affinché la loro domanda faccia parte di quella presentata dal richiedente principale. Se dopo il consenso essi presentano una nuova domanda di protezione internazionale, essa verrà considerata inammissibile, a meno che, nell'intervista, l'adulto a carico non presenti gravi motivi per la presentazione della nuova domanda separata. L'elenco dei casi di inammissibilità non è valido per il minore non accompagnato.
Una domanda, presentata dal MNA, può essere considerata inammissibile solamente se si può applicare il concetto di Paese terzo sicuro e ciò sia conforme al supremo interesse del minore.
Il concetto di inammissibilità della domanda, come precedentemente introdotto, è applicabile anche alle domande presentate presso le zone di frontiera o di transito. In
questo caso, conformemente all'articolo 33, verrà condotto, nel più breve tempo possibile, l'intervista sull'ammissibilità della domanda e verrà adottata la conseguente decisione.
Se la domanda viene considerata ammissibile dall'autorità accertante, allora si procederà all'esame a norma del Capo II, ma con la procedura accelerata. Tutto questo va visto alla luce della scadenza delle quattro settimane. Quindi, per concludere il ragionamento sull'articolo 43, in questi casi la procedura di esame nel merito della domanda è la cosiddetta procedura accelerata. Sulle domande, presunte inammissibili, si applicherà l'articolo 33. Nel caso l'esame preliminare dimostri che la domanda è ammissibile, essa verrà esaminata nel merito con la cosiddetta procedura accelerata. Nell'ipotesi che la procedura accelerata ovvero di inammissibilità non possa essere conclusa nel giro di quattro settimane, allora il richiedente verrà accolto in un centro d'accoglienza ordinario e la sua domanda verrà esaminata con procedura ordinaria.
Infine, per concludere le ipotesi di inammissibilità della domanda, è utile introdurre la disciplina delle domande reiterate.
Una domanda reiterata consiste nella presentazione di nuova domanda, all'interno del medesimo Stato membro, da parte del richiedente, il quale vi ha già presentato una precedente domanda, sulla quale l'autorità accertante ha già emesso una decisione negativa262. La domanda reiterata ricomprende anche quei casi di ritiro
esplicito o implicito della domanda di protezione internazionale.
La presentazione della nuova domanda – reiterata- si basa sul presupposto, che siano emersi nuovi elementi a fondamento della domanda, utili per il riconoscimento dello
status di protezione internazionale.
Una domanda reiterata, a mio avviso, rientra per definizione nelle condizioni di inammissibilità. Saranno rari i casi, in cui la presentazione di una nuova domanda porti alla luce nuovi elementi così evidenti, da fare iniziare nuovamente la procedura di esame ordinaria.
262La nuova domanda e gli elementi nuovi, per la riapertura dell'esame, possono essere presentati durante l'esame della precedente domanda e anche durante la fase del ricorso, a norma dell'articolo 40 della Direttiva 2013/32/UE.
Le domande reiterate, rientrando nelle ipotesi di inammissibilità, verranno sottoposte ad esame preliminare da parte dell'autorità accertante. Questo comporta lo svolgimento per il richiedente asilo del colloquio sull'ammissibilità.
Sarà proprio durante tale colloquio, che il richiedente potrà fare emergere i nuovi elementi a fondamento della nuova domanda. Se l'autorità accertante riscontrerà l'esistenza di tali elementi, allora si procederà all'esame della nuova domanda di protezione internazionale alla luce del Capo II263, cioè, come accennato
precedentemente, tramite procedura ordinaria.
Se, invece, una domanda reiterata viene considerata inammissibile, l'esame avverrà tramite la procedura accelerata.
L'articolo 40 conclude con un elenco di ipotesi, secondo le quali una domanda può considerarsi reiterata. Può considerarsi reiterata la domanda, presentata dall'adulto a carico, dopo che ha confermato, che la sua richiesta di protezione internazionale faccia parte della domanda presentata dal richiedente principale; inoltre può considerarsi domanda reiterata una nuova domanda presentata da un minore, sebbene la sua domanda di protezione internazionale sia già stata presentata dal genitore.
Essendo la prima ipotesi già contemplata in quelle di inammissibilità, il paragrafo 6 dell'articolo 40, ha solo il compito di estendere la procedura, inerente all'ammissibilità, all'ipotesi del minore.
Il paragrafo 6, conclude, specificando in cosa consista, in questi particolari casi, l'esame preliminare: gli individui coinvolti, cioè gli adulti a carico e i minori, avranno solo l'onere di spiegare i motivi della presentazione della domanda separata. È, però, necessario fare una specificazione, prima della conclusione della disamina sull'ammissibilità. Il colloquio preliminare ha come finalità il fare accedere i richiedenti a tre scenari differenti. Nel caso la domanda sia inammissibile per i casi previsti alle lettere a), b) e c), paragrafo 2, articolo 33, l'autorità accertante, una volta dichiarata inammissibile la domanda, non procede all'esame di merito. Siccome nessuna domanda può essere rigettata prima di essere esaminata, l'esame si concretizzerà nell'esame preliminare da parte dell'autorità accertante; nel caso invece
263Nel caso in cui il richiedente ritenga che, senza sua colpa, nel colloquio preliminare non siano emersi nuovi elementi utili al riesame della domanda, egli potrà fare ricorso. Nel caso abbia esito positivo, allora la domanda potrà essere ad ulteriore esame.
le domande vengano ritenute ammissibili dopo lo svolgimento dell'esame preliminare, si procederà all'esame della domanda con procedura ordinaria, a norma del Capo II. Se invece una domanda è presunta reiterata e inammissibile, a norma della lettera d), paragrafo 2, articolo 33, l'esame preliminare apre a due scenari differenti: nel caso di ammissibilità della domanda, essa verrà esaminata a norma del Capo II, con procedura ordinaria; se, invece, la domanda è considerata inammissibile verrà esaminata alla luce della procedura accelerata, conformemente alla lettera f), paragrafo 8, articolo 31. Quest'ultimo ragionamento viene esteso anche all'ipotesi, prevista alla lettera e) paragrafo 2, articolo 33 e speculare all'ipotesi prevista alla lettera a), paragrafo 6, dell'articolo 40 e all'ipotesi, individuata alla lettera b), paragrafo 6, articolo 40.